Riksdagens sammansatta utrikes- och försvarsutskott har i två betänkanden i år försökt öppna för att Sverige i framtiden skall kunna runda FN:s säkerhetsråd och genomföra militära interventioner i andra länder utan FN-mandat.
Utskottet gör en osann beskrivning av Generalförsamlingens enhälligt antagna resolution från 2005 om bland annat så kallad Responsibility to Protect (R2P). Det gör gällande att stöd finns i Generalförsamlingens resolution för att kringgå Säkerhetsrådet om det handlar om humanitär intervention.Vi har på den här sajten och offentligt i en debattartikel i Svenska Dagbladet påvisat att utskottet har fel och att Generalförsamlingen slog fast det rakt motsatta, nämligen att inget undantag (inte heller för R2P) ges utan att kravet på beslut i Säkerhetsrådet står orubbat kvar.
I resolutionen sägs specifikt om R2P:”In this context, we are prepared to take collective action, in a timely and decisive manner, through the Security Council, in accordance with the Charter, including Chapter VII.”
Generalförsamlingens resolution A/RES/60/1 satte punkt för en nära fem år lång strid om FN-stadgans våldsförbud. Efter den 11 september 2001 hade främst USA försökt få till stånd en uppluckring av våldsförbudet genom att lansera doktriner om ”förebyggande” eller ”föregripande” självförsvar. Natos olagliga bombkrig mot Jugoslavien våren 1999 motiverades av president Clinton som en humanitär intervention.
Rolf Andersson har i boken Lagen mot krig (kapitlet ”FN-stadgans våldsförbud”, sid 17–33) beskrivit kampanjen för att ändra våldsförbudet: ”En International Commission on Intervention and State Sovereignty tillsattes i september 2000 på initiativ av den kanadensiska regeringen.” Men få stater försvarade en sådan rätt till intervention.En stor majoritet av FN:s medlemsstater höll fast vid stadgan:
”77-gruppen med 132 medlemsstater förklarade i en deklaration i september 1999: ’Ministrarna underströk nödvändigheten av att upprätthålla klara distinktioner mellan humanitär assistans och andra FN-aktiviteter.’ De avvisade den så kallade rätten till humanitär intervention. Motsvarande uttalande gjordes av den Alliansfria rörelsens 115 stater i april 2000: ’Vi upprepar också ånyo vårt bestämda fördömande av alla militära aktioner inklusive de som gjorts utan behörig auktorisation av Förenta Nationernas säkerhetsråd … vilka utgör aggressionshandlingar och uppenbara brott mot principen om nonintervention och icke-inblandning.’”
Förre kabinettssekreteraren och ambassadören Sverker Åström summerade att resolutionen innebar att Generalförsamlingen avvisade USA:s framstötar om ensidigt beslutade humanitära interventioner. Sådana interventioner kräver beslut av Säkerhetsrådet.
Man kan med rätta ställa sig frågan varför två riksdagsutskott i två betänkanden till riksdagen inför beslut om att skicka svensk trupp till Mali (den franskledda Takuba-insatsen och FN-insatsen Minusma) skriver att Sverige kan gå förbi FN:s säkerhetsråd. Det gäller inte vilken fråga som helst, utan här handlar det om FN-stadgans våldsförbud enligt artikel 2:4, vilken är central och på vilken hela FN-systemet vilar.
Det är svårt att se något annat skäl än att utskottet vill förbereda för framtida svenska militära insatser i andra länder utan FN-mandat.
Utvecklingen efter 11 september 2001 visar att stormakterna både i Öst och Väst vill gå förbi säkerhetsrådet om det gynnar deras egna nationella intressen.
Efter attentaten den 11 september antog Säkerhetsrådet två resolutioner, 1368 av den 12 september och 1373 av den 28 september. Ingendera gav USA rätt att ingripa militärt, och mycket pekar på att USA önskade fria händer i Afghanistan och inte ville begränsas av ett FN-mandat. När USA startade bombkriget den 7 oktober 2001 försökte Nato att haka på. Attentaten den 11 september betecknades av Nato som militärt angrepp på USA, och därför skulle paragraf 5 med skyldighet att hjälpa utlösas för första gången och hittills enda gången. USA:s utrikesdepartement stödde detta, medan Pentagon var uttalat emot. Militärledningen tänkte inte ”föra krig genom kommittéer”.
USA genomförde bombkriget och den efterföljande ockupationen av Afghanistan med stöd av ett antal nära allierade (Storbritannien, Kanada, Norge, Nya Zeeland, Australien). De övriga Nato-medlemmarna fick vänta och sedan gå med i Isaf-styrkan (där Sverige ingick från februari 2002) med FN-mandat, då det inledande skedet i kriget redan var över.
Ett mandat från FN:s säkerhetsråd är ingen garanti mot att stormakter begår brott mot folkrätten, men det finns vissa begränsningar beroende på hur mandatet utformas. Till exempel beslutar rådet om vem som skall leda insatsen och om mål för insatsen. Vanligen är mandatet tidsbegränsat, och det innehåller krav på återrapportering till rådet.
Under Libyenkriget 2011 bröt Nato mot mandatet, som inte gav någon rätt till regimskifte genom att inrikta flygbombningarna, så att president Khaddafis regering störtades och han själv dödades.
Det blev dock ett politiskt pris för de stater som genomförde insatsen eftersom det för hela världen stod klart att de bröt mot mandatet.
År 2013 pågick sedan två år ett inbördeskrig i Syrien, där regeringen i Damaskus bekämpades av en inhemsk upprorsrörelse och av utifrån kommande terroristgrupper.
USA förde en global kampanj till stöd för en ny koalition för att intervenera mot den syriska regeringen. Staterna runt om i världen var dock kallsinniga, så när som på Storbritanniens premiärminister David Cameron som var för intervention men fick nej av sitt eget parlament i augusti 2013. När president Obama kom till Stockholm den 4 september 2013 lyckades han inte heller få med sig den svenska regeringen. Statsminister Fredrik Reinfeldt hänvisade till att ett sådant beslut måste fattas av FN:s säkerhetsråd. Motståndet från många stater hindrade därmed en ny olaglig intervention.
Förspelet i FN inför kriget mot IS i Irak och Syrien 2014 visar hur USA och Ryssland agerade i frågan om något FN-mandat skulle antas eller ej.
USA ville ha fria händer att med utvalda stater (Operation Inherent Resolve, OIR) genomföra sitt eget krig. Ryssland var enligt uppgifter inne på att en säkerhetsrådsresolution skulle antas som gällde för insats både i Irak och i Syrien.
När FN:s säkerhetsråds resolution 2249 antogs i november 2015 (med uppmaning att bekämpa IS men inget mandat till militärt ingripande) var USA redan på plats i Irak och Ryssland hade börjat sin intervention i Syrien. De djupa motsättningarna mellan Öst och Väst kom i dagen inför resolution 2249, när Ryssland, enligt The Guardian (21/11 2015), försökte få in en skrivning som uppmanade koalitionsstyrkorna att samordna sina militära aktiviteter i Syrien med president Assads regering. Förslaget förkastades genom ”hot om veto från Storbritannien och andra stater”.
Utan någon begränsning i form av mandat från Säkerhetsrådet genomförde den USA-ledda koalitionen bombattacker mot mål i Irak (på inbjudan av Iraks regering) och i Syrien i strid med folkrätten. De senare fördömdes av den syriska regeringen som ett brott mot landets nationella suveränitet. Ryssland agerade militärt i Syrien på inbjudan av den syriska regeringen.
Båda stormakterna kunde utan FN-mandat föra sina krig utifrån egna intressen. Dock var USA:s krig mot Syrien ett klart brott mot folkrätten och Sverige var som medlem i OIR medansvarigt för den olagliga interventionen i Syrien.
Även utan ett mandat från FN:s säkerhetsråd är det likväl ett brott mot FN-stadgans våldsförbud att genomföra ett militärt angripa eller hota ett annat land.
Frankrike intervenerade militärt i Mali 2014 utan mandat från FN:s säkerhetsråd med Operation Barkhane. En specialstyrka, Takuba, sattes upp i juli 2020 som en del av Barkhane, och Sveriges riksdag beslöt den 11 juni 2020 att vi skulle skicka svenska soldater till den nya styrkan.
Sverige har nu skickat soldater till Afghanistan, Irak och senast Mali. Besluten har inneburit att Sverige liksom andra deltagande stater i dessa operationer rundade FN:s säkerhetsråd och istället hänvisade till inbjudan från regeringarna i de tre länderna.
Inbjudan från en regering kan vara folkrättsligt godtagbar grund men i de här fallen är det en svag folkrättslig grund, då rörde sig om regeringar som saknade kontroll över stora delar av territoriet och där det pågår eller pågick en intern konflikt som liknar inbördeskrig som utomstående inte har rätt att blanda sig i.
När det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet nu i strid med Generalförsamlingens enhälliga resolution hävdar att Sverige kan gå runt Säkerhetsrådet och intervenera utifrån påstådda humanitära övergrepp i andra länder kan det leda till att legitimera olagliga militära interventioner och en anpassning till stormakternas begynnande praxis att undvika mandat från Säkerhetsrådet.
Det är en farlig väg för en småstat. Vi har allt intresse av att slå vakt om FN-stadgans våldsförbud och undvika att gå med stormakter i krigsäventyr.
Stormakterna styr inte själva över allt i FN och kan inte heller utan stöd av andra starta krig. Den stora majoriteten av medlemsstaterna satte 2005 med Generalförsamlingens resolution stopp för försöken att ändra FN-stadgans våldsförbud.
År 2013 kunde huvuddelen av världens stater hindra en militär intervention i Syrien.
Som alliansfri småstat bör Sverige, liksom tidigare under efterkrigstiden, gå samman med övriga alliansfria stater och värna om folkrätten.
Stormakter kan ha intresse av att gå förbi Säkerhetsrådet för att genomföra militära interventioner. Vi har intresse av att upprätthålla FN-systemet.