Den 13 september presenterades den norska utredningen om Norges deltagande i kriget Libyenkriget 2011.
Utredningen under ledning av Jan Petersen, tidigare stortingsrepresentant och utrikesminister för Høyre, tillsattes förra året av den norska regeringen på begäran av Stortinget. I utredningen har också ingått en statsvetare, en jurist samt en officer. I direktivet ingick att särskilt utvärdera den folkrättsliga grunden för de norska militära operationerna samt efterlevnaden av humanitär rätt.
Norge deltog i den Nato-ledda insatsen med 15 bomb- och spaningsplan. Totalt fälldes 588 bomber av norska stridsflyg, vilket gjorde att insatsen var den största för Norge sedan andra världskriget. (Norge hade deltagit i flera USA- och Nato-ledda krig före Libyen, bland annat i Afghanistan och Irak.)
Interventionen grundades på FN:s säkerhetsrådsresolution 1973 från den 17 mars 2011 som gav mandat att upprätta en flygförbudszon i Libyen med syftet att skydda civila. Resolutionen gav ingen rätt att för intervenerande stater att genomföra ett regimskifte och störta den sittande libyska regeringen under president Muammar Khadaffi (Gaddafi). Den centrala formuleringen i mandatet till medlemsstaterna var att de skulle ”vidta alla nödvändiga åtgärder […] för att skydda civila och civilt befolkade områden som står under hot om attack i Libyen, inklusive Benghazi, men med uteslutande av en utländsk ockupationsstyrka i någon form och på någon del av Libyens territorium”.
Utredningen ställer sig frågan om den norska insatsen syftade utöver resolutionen och medverkade till att störta den libyska regeringen.
Först deklarerar utredningen att användningen av militära medel stod i enlighet med resolutionen. Man konstaterar dock att regeringen inte vidare har analyserat vad denna militära insats innebar och kan endast peka på regeringens skrivelse där det endast anges: ”Som følge av resolusjon 1973 har FNs medlemsland et klart folkerettslig mandat for bruk av militærmakt for å beskytte sivilbefolkningen på de vilkår som er angitt.”
Innan kriget bröt ut hade utrikesminister Jonas Gahr Støre i en debatt i Stortinget den 16 mars klart deklarerat att man var emot regimskifte. I polemik mot nuvarande utrikesministern Ine Eriksen Søreide, som önskade att Khadaffi störtades, sade han:
”Den analysen vi her hører, mener jeg er farlig, for det den sier, er at man går inn for en flyforbudssone for å stoppe Gaddafi og fjerne ham fra makten. Om da dette ikke lykkes, må man ta et nytt skritt, man må inn på bakken og militært gå inn i en situasjon for å fjerne regimet og nedkjempe det. Det vil jeg under de rådende omstendigheter advare mot. Det har vi erfaring fra. Tanken på at Vesten – hvis det er det som skal skje – og ikke naboland skal inn i en militær borgerkrig i Libya for å fjerne regimet, kan bringe en situasjon som blir langt, langt verre. Og hvis målet er å beskytte de sivile, er jeg ikke sikker på at det er det dette kommer til å bidra til.”
Också statsminister Jens Stoltenberg förklarade den 29 mars att regimskifte stred mot mandatet:
”Derfor har mange land sagt at de mener at Gaddafi bør gå av. Jeg har sagt, og utenriksministeren har sagt, at vi er enig i det. Han bør tre tilbake, men vi mener at det ikke er del av det mandatet vi nå har fra FN. Det vil være i strid med det mandatet å bruke militære maktmidler for det. Det får FNs krigsforbryterdomstol eventuelt håndtere.”
Senare, den 9 maj 2011, underströk utrikesminister Gahr Støre återigen inför Stortinget att regimändring var olaglig och inte låg i mandatet:
”FNs mandat går kun på beskyttelse av sivile, ikke å bistå militære styrker med regimeendring», og presiserte senere at «Sikkerhetsrådets mandat omfatter ikke regimeendring påført utenfra. En eventuell endring av styresett og regime må komme som et resultat av internt folkelig press i Libya.”
Detta var en tydlig och principiell ståndpunkt som norska regeringen senare kom att revidera. Det var som en följd av att Norge hade deltagit i Natos råd och där utformades en annan strategi för kriget som inte överensstämde med Gahr Støres uttalande. Norge följde besluten i Natos råd. Utredningen konstaterar att det är svårt för en liten stat som Norge att motsätta sig beslut i Natos råd och skriver att Norge vartefter bombkriget fortsatte ändrade uppfattning:
”Utenriksministerens påstand i Stortinget 9. mai om at FNs mandat kun handlet om å beskytte sivile, ikke om å hjelpe militære styrker til å utvirke en regimeendring, var av den grunn ikke nødvendigvis helt dekkende eller i samsvar med følgene av den operasjonsplan Norge hadde vært med på å vedta i NATOs råd.”
Natos egen tolkning av resolutionen var att man kunde angripa regeringens styrkor utan egentliga begränsningar annat än att i görligaste mån undvika att civila dödades. Utredningen konstaterar att de norska operationerna inte begränsades till att avvärja hot mot befolkningen utan som ett led i Natos operationer också omfattade ”strategiska mål” som skulle hindra libyska regeringen att angripa civila.
Utredningen konkluderar att den norska insatsen inte gick utanför resolutionen, när man utöver att hindra direkta övergrepp på civila också angrep libyska regeringsstyrkor över hela linjen. Resultatet var att den libyska regeringen störtades och Khadaffi dödades. Utredningen sammanfattar:
”Regimeendring var derved en konsekvens av en militær operasjon som hadde som mål å beskytte sivile.”
Argumentet är att det inte går att säga exakt vad resolutionen innebär: ”Hva som er nødvendig for å beskytte sivile og sivilt befolkede områder under trussel om angrep gir rom for flere tolkninger.” Utredningen resonerar om två sätt att se på resolutionens skrivning:
Det ena är att militär makt bara får sättas in då det handlar om direkt hot mot civila, medan ett annat synsätt är att militär makt kan sättas in utan sådana begränsningar:
”Ett tolkningsalternativ er at ordlyden utelukkende autoriserte militærmakt i nødvendig omfang for å beskytte sivile mot en umiddelbar trussel. Et annet tolkningsalternativ er at ordlyden autoriserer militærmakt uten andre begrensninger enn at det må være nødvendig å bruke militærmakt for å beskytte sivile. Legges det andre tolkningsalternativet til grunn, vil medlemsstatene også ha adgang til å gjennomføre operasjoner som har til hensikt å redusere regime militære evne, dersom det er nødvendig for å beskytte sivile.”
Utredningen går igenom röstförklaringarna från Säkerhetsrådets medlemmar och kan då konstatera att uppfattningarna om hur långt man får gå med militära medel skiljer sig åt. Västmakterna hade redan före resolutionen uttalat sig för regimskifte, medan Kina, Indien och Ryssland uttryckte oro över att militär makt kunde komma att användas utan begränsningar. Med dessa olika överväganden kommer utredningen fram till att Norge inte bröt mot folkrätten då man bombade mål utan direkt koppling till omedelbara hot mot civilbefolkningen:
”Etter å ha gjennomgått sikkerhetsrådsresolusjonens ordlyd, stemmeforklaringer og tidligere praksis, er utvalgets vurdering at sikkerhetsrådsresolusjon 1973/2011 autoriserte bruk av makt for å bekjempe regimets militære evne til å gjennomføre angrep mot sivile, forutsatt at slik maktbruk var nødvendig for å beskytte sivile. På dette grunnlaget mener utvalget at Norges militære innsats mot mål som svekket det libyske regimets militære evne, ikke gikk utenfor de formelle rammene for mandatet Sikkerhetsrådet hadde gitt. Denne vurderingen forutsetter at det var nødvendig å svekke det libyske regimets militære evne for å beskytte sivile.”
Utredningen konstaterar att det var vanskligt att avgöra om Khadaffi i juni 2011 avsåg att fortsätta angrepp mot civilbefolkningen men säger att detta i varje fall var norska myndigheters bedömning.
Slutsatsen från utredningen är att Norge med dessa argument inte har brutit mot resolutionens mandat. Bombattackerna var nödvändiga för att skydda befolkningen, och som en konsekvens av detta störtades regimen. Det var inte en solklar men ”tillräcklig” tolkning av FN:s resolution:
”Norges deltakelse i operasjonene et tilstrekkelig folkerettslig grunnlag nettopp fordi deltakelse ble vurdert som nødvendig for å beskytte sivile.”
För att understödja sin bedömning refererar utredningen till ett uttalande från FN:s generalsekreterare dåvarande Ban Ki-moon i december 2011 där han säger:
”This military operation done by the NATO forces was strictly within (resolution) 1973.” “I believe this is what we have seen, and there should be no misunderstanding on that”.
Utredningen landar alltså i en vidsträckt tolkning av mandatet från Säkerhetsrådet. Detta har inte stöd hos en majoritet av staterna. Rådsmedlemmar som Kina, Ryssland, Indien, Brasilien och Sydafrika har alla på olika sätt efter kriget markerat att Natos intervention som ledde till regimskifte inte var avsikten med resolutionen. Indien menade till och med att man var förd bakom ljuset.
Det är inte osannolikt att dessa stater skulle ha röstat mot en resolution om den öppnat för regimskifte.
Läser man resolutionens text som den står finns ingenting som ger mandat att störta den libyska regeringen. Trots utredningens slutsats kommer därför Norges deltagande i kriget av många att bedömas som ett brott mot folkrätten. Hur långt Norge hamnade ifrån resolutionstexten om enbart skydd av civila visade sig då norska F-16 plan bombade Khadaffis residens i Tripoli med tre döda och 45 sårade varav flera var barn (NRK 13/9 2018).
Skälet till att Norge deltog var solidaritet med USA och Nato, slår utredningen fast. Norska regeringen och norska myndigheter gjorde aldrig någon egen bedömning av Säkerhetsrådets resolution. Natos tolkning blev istället gällande även för Norge. Liknande slutsatser kom den norska utredningen om landets deltagande i kriget i Afghanistan fram till. Motivet var även där att Norge skulle visa sig som en trogen allierad till USA och Nato.
Det ligger säkert mycket i utredningens slutsats att Norge som ett litet land kände press att visa solidaritet med Nato som stod som garant för Norge säkerhet. Men det fanns ändå ett val. Andra Nato-stater, som Tyskland och de flesta Nato-medlemmar i det forna östblocket, deltog inte i interventionen.
Utredningen är kritisk till påståendena om massövergrepp mot civila i början av 2011 som framfördes både från väst och från oppositionsgrupper i Libyen och som kom att ligga till grund för interventionen:
”Det er derfor mye som tyder på at advarslene fra blant andre libyske opposisjonsgrupper i eksil, enkelte regionale aktører og menneskerettighetsaktivister ble akseptert uten noen form for kritisk gransking, og at de kan ha bidratt til å hausse opp trusselbildet i internasjonale medier.”
Norska myndigheter gjorde ingen självständig analys av situationen i Libyen utan stödde sig på Natos:
”Mye tyder på at norske myndigheter ikke fant det nødvendig å etterprøve Sikkerhetsrådets situasjonsforståelse. Den var i samsvar med NATOs situasjonsforståelse, og det som framgikk i internasjonale media.”
Om bakgrunden till kriget och det politiska spelet inför och under kriget kan man läsa i inlägg som publicerats på denna sajt, som intervjun med Ola Tunander och med genomgången av böcker om kriget av Mats Björkenfeldt.
I boken Lagen mot krig finns ett kapitel ( sid 112-121) som grundligt går igenom de folkrättsliga aspekterna på Libyenkriget.
s