Bakgrund
När Ukraina deklarerade sin självständighet den 24 augusti 1991, inkluderades också halvön Krim, som blivit överförd till Ukraina 1954. Frågorna om var gränsen skulle gå mellan Ryska Federationen och Ukraina var svårlösta. Ukraina proklamerade 1999 ensidigt en havsgräns i Kertj-sundet som inkluderade den långsmala ön Tuzla som ukrainskt territorium. Ön ligger mitt i sundet och närmare den östra, ryska, sidan. Det smala Kertjsundet, cirka 45 kilometer långt och endast cirka 4 kilometer brett i smalaste delen, utgör den enda förbindelsen mellan Svarta havet och Azovska sjön. En kanal genom sundet byggdes 1877, och den är den enda möjliga passagevägen för större fartyg. Kanalen löper väster om Tuzla nära Krimsidan. Mindre fartyg har också kunnat passera öster om Tuzla, nära östra sidan av sundet fram till 2003, då Ryska Federationen anlade en vall med väg ut till Tuzla. Händelseutvecklingen utlöste en politisk kris. Parterna lyckades dock samma år ingå dels ett fördrag om gränser mellan nationerna, dels också Avtalet om Azovska sjön. (Se inofficiell översättning av sistnämnda på alliansfriheten.se.)
Någon överenskommelse om de närmare gränserna i Kertjsundet enligt artikel 1 i Avtalet om Azovska sjön kom aldrig till stånd. Ryska Federationen annekterade Krim 2014 och har därefter byggt bron från Tuzla över till Krim. Farleden går under bron.
I september 2016 inledde Ukraina ett förfarande mot Ryska Federationen vid permanenta skiljedomstolen i Haag angående tillämpning av FN:s havsrättskonvention (UNCLO) i en tvist rörande kuststaternas rättigheter i Svarta havet, Azovska sjön och Kertjsundet. Parternas inlagor är inte officiella, men av uttalanden från den ukrainska regeringen framgår att det rör sig om Ryska Federationens aktiviteter på Ukrainas kontinentalsockel för att leta efter olja och exploatera oljefält, fisket vid Krimkusten, frågor om navigation genom Kertjsundet, byggandet av Kertjbron med mera samt utförande av arkeologiska och historiska undersökningar i Svarta havet.
Skiljedomstolen har i ett avgörande den 20 augusti 2018 beslutat att först döma i frågorna om Ryska Federationens invändningar mot domstolens behörighet, innan man – om domstolen befinns behörig – går över till att avgöra sakfrågorna. Ryska Federationens invändningar sägas vara: 1) Skiljedomstolen kan inte tillämpa andra regler än dem som finns i FN:s havsrättskonventions Den får inte behandla suveränitetsfrågor – om Krim rätteligen tillhör Ukraina eller inte. 2) Genom ovan nämnda avtal har de båda nationerna kommit överens om att Kertjsundet och Azovska sjön är deras delade inre vatten, vilket utgör hinder mot domstolens prövning. 3) En stat som har anslutit sig till konventionen får vid vilken tidpunkt som helst skriftligen förklara att den inte godtar något eller några av alternativen för tvistelösning, förutsatt att detta gäller viss typ av tvister. I den svenska översättningen av artikel 298 nämns till exempel ”[t]vister rörande […] avgränsning av havsområden eller sådana tvister som rör historiska bukter eller rättigheter”. Ryska Federationen har avgivit en sådan förklaring.
Bland folkrättslärde verkar många luta åt åsikten att domstolen inte är behörig att avgöra denna tvist. Men så var också fallet när samma domstol skulle avgöra tvisten om Sydkinesiska sjön mellan Filippinerna och Kina. Där prövade domstolen självmant (Kina bojkottade förfarandet) likartade invändningar mot sin behörighet men underkände dem och avgjorde ärendet i sak.
Händelseförlopp
I det svenska försvarets handbok, IKFN, Hävdande av vårt lands suveränitet och territoriella integritet (H IKFN 2016), sägs följande: Det är av stor betydelse för våra militära ingripanden, ageranden på diplomatisk väg, m.m. att utländska statsfartyg som kränker vårt territorium eller i övrigt bryter mot våra tillträdesbestämmelser är identifierade och att deras position är noggrant fastställd.”
FN:s havsrättskonvention definierar territorialhavet som sträcker sig 12 nautiska mil ut från baslinjen. Hur baslinjen ska dras anges ganska utförligt. Normalt dras den på sjökortet mellan öars och revs lågvattenlinje. Från baslinjen beräknas sedan den ekonomiska zonen (EEZ), 200 nautiska mil, och rätten till kontinentalsockeln, vanligen maximalt också 200 nautiska mil. Vattnet innanför baslinjerna är statens inre vatten, där oinbjudna besök av örlogsfartyg i princip inte får förekomma. Inom territorialhavet där utanför gäller statens lagar fullt ut, med undantag för FN:s havsrättskonventions regler om oskadlig genomfart, också för örlogsfartyg. Utanför territorialhavet inom den ekonomiska zonen gäller också kuststatens lagar, om än inte fullt ut. Kuststaten råder exempelvis över fisket och bestämmer vem som får utforska havsbotten men får inte tillämpa regler som skulle stoppa andra staters sjöfart, rörledningar och elkablar.
Enligt uppgifter från BBC utgick de tre ukrainska örlogsfartygen (två kanonbåtar och en bogserbåt) från hamnen i Odessa och fördes längs Krims kust i avsikt att sedan ta sig genom Kertjsundet upp i Azovska sjön. Innan de hunnit in i sundet blev de stoppade av ryska örlogsfartyg som rammade bogserbåten och i ett senare skede besköt och träffade minst en av kanonbåtarna. Var detta skedde är oklart. Händelseförloppet blev ganska långdraget och tidvis våldsamt. Vad som egentligen skedde är oklart. Dock vet vi att Ryska Federationen sedan tog fartygen i beslag ”för att genomföra en utredning om händelserna”.
Det har också förekommit en mängd olika motstridiga påståenden: Att de ukrainska fartygen ansökt hos ryska myndigheter om tillstånd att passera sundet. Eller att de vägrat ansöka. Att de vägrat acceptera att ta ombord rysk lots för passage genom sundet. Att kanonbåtarna färdades med stridsberedda kanoner eller att deras kanoner var synbarligen oskadliggjorda.
Oskadlig genomfart
Ryska Federationen har åberopat bland annat havsrättskonventionens artiklar 19 – om innebörden av oskadlig genomfart – och 21 – om kuststatens lagar och andra författningar. Genomfart är oskadlig om den inte stör kuststatens ”lugn ordning och säkerhet”. Kuststaten får anta lagar och författningar om till exempel sjösäkerhet och reglering av trafiken till sjöss vilka de stater som önskar utöva oskadlig genomfart är skyldiga att följa.
Ryska Federationen hävdar alltså att genomfarten på dess territorium inte var oskadlig, att den skedde i provokationssyfte samt att anmaning att anlita lots inte åtlyddes.
I det svenska försvarets IKFN sägs följande:
”En grundläggande sedvanerättslig princip inom folkrätten är staters rätt att skydda sina gränser och territoriella integritet, för att avvisa en inkräktare eller stoppa ett olaga intrång. Staterna har därvid rätt att bruka ett visst mått av våld utan att bryta mot det grundläggande våldsförbudet i FN-stadgans artikel 2(4). Det våld som används måste dock alltid vara nödvändigt och proportionerligt i förhållande till kränkningen, och upphöra när kränkningen upphör.”
Under rubriken ”Om statsfartyg utan tillstånd” återges i handboken regler om hur fartyget ska varnas och anmodas att lämna territoriet: ”Om vapenmakt tillgrips, ska den anpassas till vad som bedöms nödvändigt för att förhindra att överträdelsen genomförs och avbrytas då det avsedda syftet har uppnåtts.” Om omständigheterna tyder på att fartyget har fientlig avsikt ska vapenmakt tillgripas utan föregående varning.
Dessa regler gäller inte statsfartyg/örlogsfartyg som tillämpar oskadlig genomfart genom vårt territorium. Hur man ska kunna avgöra vad som är oskadlig genomfart är oklart. I tveksamma fall gäller att gränsen ska skyddas mot intrång. Normalt ska utländska statsfartyg lämna in en ansökan om tillstånd att få färdas genom svenskt vatten senast sex veckor i förväg.
Oavsett om ett utländskt statsfartyg färdas med tillstånd eller är på oskadlig genomfart, måste det åtlyda de lagar och regler som gäller till exempel för att upprätthålla sjösäkerheten. Detta borde gälla även regler om obligatorisk lotsning som Sjöfartsverket kan utfärda.
Om statsfartyget tränger in på svenskt inre vatten gäller enligt handboken: ”Ett utländskt statsfartyg, som i andra fall än som anges i 15 §, påträffas inom svenskt inre vatten utan att ha rätt att vara där, skall prejas och för vidare åtgärder föras till en ankarplats. Om det är nödvändigt får vapenmakt tillgripas.”
Angående diskussionen om örlogsfartygs immunitet, se artikeln på denna sajt: ”Svensk suveränitet över territoriet, Lars-Gunnar Liljestrand”.
Kuststatens har rätt till så kallat omedelbart förföljande (”hot pursuit”) som regleras i artikel 111 i havsrättskonventionen. Sådan rätt medges när kuststaten har goda skäl att anta att ett utländskt fartyg brutit mot kuststatens lag. Förföljelsen måste påbörjas, medan fartyget i fråga befinner sig inom kuststatens inre vatten, territorialhav eller angränsande eller ekonomiska zon, och ske oavbrutet ute på fritt hav.
Enligt artikel 25 punkt 3 får kuststaten tillfälligt häva rätten till oskadlig genomfart för utländska fartyg i särskilt angivna områden inom sitt territorialhav, om en sådan åtgärd är av väsentlig betydelse för skyddet av dess säkerhet, varmed även förstås vapenövningar.
Sund nyttjade vid internationell sjöfart
Reglerna om transitpassage avser sund som används för internationell sjöfart mellan en del av det fria havet eller en ekonomisk zon och en annan del av det fria havet eller en ekonomisk zon (artikel 37). Alla fartyg har rätt till oavbruten och skyndsam passage genom sundet men måste rätta sig efter allmänt accepterade internationella regler för sjösäkerhet och dylikt (artikel 38). Fartyget måste också rätta sig efter lagar och andra författningar avseende exempelvis sjösäkerhet som upprättats av stater som gränsar till sund (artikel 42). Sådana stater får inte hindra transitpassage (artikel 44).
Avtalet om Azovska sjön från 2003
Azovska sjön definieras som slutet eller halvslutet hav i FN:s havsrättskonventions artikel 122. Artikel 123 fastslår att stater som gränsar mot sådana havsområden måste samarbeta och gemensamt lösa frågor rörande förvaltning av havsområdet med mera.
Avtalet om Azovska sjön är något svårtolkat, men det är i alla fall helt klart att örlogsfartyg från både Ryska Federationen och Ukraina skall åtnjuta fri sjöfart i Azovska sjön och Kertjsundet.
Slutsatser
Ryska Federationen har utfört en olaglig annektering av Krim och betraktar Krims havsområden som sina egna. Detta är grunden för kritiken mot Ryska Federationens ageranden. Man kan därför med fog anse att ukrainska fartyg borde få röra sig fritt i Krims – sitt eget – vatten. Detta hindrar dock inte att man också måste kräva att Ryska Federationen i vart fall följer de regler som skulle ha gällt, om Krim hade varit dess territorium.
Vi kan inte veta var de ukrainska örlogsfartygen befann sig. Allt som hände under det troligen ganska långdragna förloppet den 25 november 2018 kan vi inte heller känna till. Kommunikationen mellan de bägge nationernas fartyg hade varit intressant att få ta del av.
Om man kunde konstatera att incidenten inleddes med att farygen trängde in på territorialvatten tillhörigt det ryska fastlandet och dessutom bortse från det faktum att de ukrainska örlogsfartygen var på väg mot Kertjsundet, skulle det vara svårt att klandra Ryska Federationen för något mer flagrant folkrättsbrott. Vid tveksamheter om utländska statsfartygs avsikt om oskadlig genomfart har en stat rätt att värna sitt territorium. I sådana fall skulle man dock ändå kunna hävda att Ryska Federationen använt mer våld än nöden kräver. När detta skrivs är fartygen fortfarande kvarhållna och besättningarna har inte fått återvända.
Om man istället kunde konstatera att incidenten inleddes med att fartygen trängde in på territorialvatten tillhörigt det ockuperade Krim, skulle redan det ryska kravet på fartygen måste lämna vattnet utgöra en överträdelse av folkrätten eftersom ockupationen är olaglig. Dock skulle frågan om Ryska Federationen åtminstone följt de regler som skulle gällt om Krim hade varit den statens territorium fortfarande vara öppen.
Reglerna i FN:s havsrättskonvention föreskriver rätt till fri passage för alla fartyg genom sund som på bägge sidor medger vidare färd till eller från ekonomisk zon eller det fria havet. I avtalet från 2003 säg att historiskt tillhör Azovska sjön Ryska Federationens och Ukrainas inre vatten och att Azovska sjön delas av den statsgränslinje som överenskommits mellan parterna. Trots detta torde gälla att Azovksa sjön, på grund av sin storlek, innehåller ekonomiska zoner i FN:s havsrättskonventions mening och därmed omfattas av transitregler.
Den som vill passera sundet måste efterleva de föreskrifter som en stat gränsande till sundet utfärdar rörande till exempel sjösäkerhet. Föreskrifter om förhandsanmälan före passage, assistans av bogserbåts eller lotsning kan vara rimliga med hänsyn till de specifika förhållandena.
Föreskrifterna i artikel 44 om att stater belägna vid sundet inte får hindra transitpassage får sannolikt inte tolkas så bokstavligt att sundet måste hållas öppet året om och dygnet runt, och kortvarig avstängning skulle kunna vara motiverad av legitima skäl. I skrivande stund har meddelats att Kertjsundet nyligen åter öppnats efter att ha varit stängt under i vart fall 10 dagar, kanske längre tid. Undertecknad har inte uppfattat att Ryska Federationen anfört några godtagbara skäl för att sundet hållits stängt.
Än viktigare är att avstängningen dessutom innebär att Ryska Federationen har brutit mot bestämmelserna i 2003 års avtal som har företräde framför konventionen.
När det gäller frågan om Ryska Federationen har felat i sitt agerande den 25 november mot de ukrainska örlogsfartygen kan man först konstatera att redan existensen av 2003 års avtal borde ha föranlett att passage genom territorialvatten av ukrainska örlogsfartyg normalt borde betraktas som oskadlig genomfart för att passera sundet. Även om Ukraina, enligt avtalet och konventionen, borde varit med och i samråd med Ryska Federationen administrerat farleden genom sundet, måste internationellt godtagna regler för sjösäkerhet alltid efterföljas.
Frågan kan alltså inte nu besvaras, eftersom vi varken vet vad som hände eller var det hände. Dock anser undertecknad att Ryska Federationen använt mer våld än nöden kräver, genom att ännu i skrivande stund kvarhålla fartygens besättningar.
Den 7 december 2018