Den 31 augusti 1939 genomförde naziagenter en fejkad attack på det tyska radiotornet i Gleiwitz vid den tysk-polska gränsen. Hitler åberopade detta ”väpnade angrepp” som en ursäkt för att dagen därpå invadera Polen. Och det är typiskt för angripare att söka rättfärdiggöra sina övergrepp med att hänvisa till något slags självförsvarsrätt. Hänvisningar till självförsvar är ”normal rather than exception”, skriver Christine Gray i International Law and the Use of Force (Oxford University Press 2018, s. 123.)
Nu gäller dock vad som är angivet i artikel 51 i FN-stadgan:
”Ingen bestämmelse i denna stadga inskränker den naturliga rätten till individuellt eller kollektivt självförsvar i händelse av ett väpnat angrepp mot någon medlem av Förenta Nationerna, intill dess att säkerhetsrådet vidtagit nödiga åtgärder för upprätthållande av internationell fred och säkerhet. Åtgärder vidtagna av medlemmar under utövande av denna rätt till självförsvar skola omedelbart inberättas till säkerhetsrådet och skola ej i något avseende inverka på säkerhetsrådets rätt och skyldighet enligt denna stadga att vid varje tillfälle handla på sätt, som rådet anser nödvändigt för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet.” (Min kurs.)
Den amerikanska folkrättsprofessorn Mary Ellen O’Connell, som just kommit ut med boken The Art of Law in the International Community (Cambridge University Press 2019), vilken redan har uppmärksammats på sajten , har nu tillsammans med två andra folkrättsprofessorer, Christian J. Tams och Dire Tladi, från Skottland respektive Sydafrika, givit ut boken Self-Defence against Non-State Actors (Cambridge University Press 2019, 282 sidor). Boken, som ingår i serien ”Max Planck Trialogues on the Law of Peace and War”, är välkommen då det ju bland annat inte anges i artikel 51 vem denna någon är, som utfört angreppet.
Boken innehåller följande kapitel:
- Introduction – Dilution of Self-Defence and its Discontents,
- Tladi, The Use of Force in Self-Defence against Non-State Actors, Decline of Collective Security and the Rise of Unilateralism: Whither International Law?,
- Tams, Self-Defence against Non-State Actors: Making Sense of the ‘Armed Attack’ Requirement,
- O’Connell Self-Defence, Pernicious Doctrines, Peremptory Norms,
- Conclusion – Self-Defence against Non-State Actors – The Way Ahead.
Inledningsvis lyfts fram en viktig akademsk aktion initierad av professor Olivier Corten 2016: “Plea against the Abusive Invocation of Self-Defence as a Response to Terrorism” . Bakgrunden har vi redogjort för här . President Barack Obama hade skickat ett brev till FN vari han hänvisade till artikel 51 i FN-stadgan, då den syriska regimen var ”unwilling or unable to prevent the use of its territory for […] attacks”. Obama försökte på eget bevåg skapa ett tillägg till artikel 51 och nöjde sig inte med att folkrätten ålägger stater att bekämpa terrorister på sitt eget territorium, vilket framgår av Declaration of Friendly Relations; se Lagen mot krig (Celanders förlag 2013, s. 189; finns för nedladdning på denna sajt). Corten opponerade sig mot detta Obamas ”tillägg”. 240 folkrättsexperter världen över stödde aktionen. Därtill har Corten noterat, i en av de böcker som anmälts enligt ovanstående länk, att majoriteten av stater har avvisat Obamas försök att förändra folkrätten med sin ”unwilling or unable to prevent”-doktrin.
I boken Self-Defence against Non-State Actors visar det sig att den amerikanska och den sydafrikanska författarnas analys står i skarp motsättning till den skotske. Den senare hävdar en extensiv rätt för stater att luta sig mot självförsvarsrätten. Det kan noteras att på Christian Tams hemsida framgår att han “regularly advises governments”. Mer övertygande är Dire Tladi och Mary Ellen O’Connell. De båda avvisar en expansiv tillämpning av självförsvarsrätten och menar att folkrätten är statsorienterad, och därför måste denne ”någon” vara en stat eller ”någon” på uppdrag av en stat. Skillnaden mellan Tladi och O’Connell är att den förstes slutsats vilar på en analys av statspraxis, medan den senare bygger på ett synsätt att våldsförbudet i FN-stadgan (artikel 2.4) och dess undantag, det vill säga självförsvarsrätten, utgör så kallad ius cogens: dessa regler i stadgan är tvingande och kan inte ändras av någon statspraxis. På sidan 27 verkar Tladi dela hennes syn: ”I share, without hesitation, the view expressed by O’Connell that the prohibition falls within the ambit of norms of ius cogens.” Och det är glädjande att Tladi lyfter fram Cortens påpekande att en stats “power to implement unilaterally its own conception of the necessities of the war against terror ’would be to bypass if not simply ignore’ the core ideal of collective security”. (s. 64) Likaså får man inte glömma, vilket Tladi påpekar, att ”the very first purposes of the United Nations mentioned in the UN Charter are, firstly, to ‘maintain international peace and security’”.
Värt att vidare notera är Tladis referens till ”the Non-Aligned Movement (NAM), a group comprising 120 States” vilka har “expressed concern about the trend to use extraterritorial force against non-State actors as part of the ‘war on terror’. The [NAM] accordingly ’Rejects actions and measures, the use or threat of use of force in particular by armed forces, which violate the UN Charter and international law […] under the pretext of combating terrorism’”. Så när en amerikansk folkrättare, Thomas M. Frank, går vissa stormakter tillmötes, och refererar till general Thukydides’ uppfattning att ”the strong do what they can and the weak suffer what they must”, visar Tladis’ analys att folkrätten och FN-stadgan talar ett motsatt språk, en syn som även International Court of Justice delar: artikel 51 i FN-stadgan ska tolkas strikt (”within the stricts confines there laid down”). (s. 84)
Vad gäller Christian Tams’ bidrag noteras att hans expansiva syn på rätten till självförsvar enligt artikel 51 i FN-stadgan synes grunda sig på att ”some parties” (s. 126) tycker som han; och då inkluderar han USA:s och Storbritanniens och några få övriga staters synsätt. Men vad övriga 193 medlemsstaterna i FN har att säga, verkar Tams bortse från. Och för övrigt innebär inte ett stillatigande en accept. Han hänvisar dock till en artikel av Olivier Corten från 2017 i Heidelberg Journal of International Law, med titeln ”Has Practice Led to an ‘Agreement Between the Parties’ Regarding the Interpretation of Article 51 of the UN Charter?”. Då artikeln är kort och är i public domain återges den här (utan fotnoter):
”It is generally recognised that the jus contra bellum regime enshrined in the Charter of the United Nations (UN Charter) is composed of peremptory norms. That does not mean that its meaning is frozen once and for all. On the contrary, it can evolve and be adapted to new circumstances, including by taking practice into account as it has been the case, for example, with the powers of the Security Council. In this case, however, a new interpretation of the rule has been ’accepted and recognised by the international community of States as a whole’ (Vienna Convention on the Law of Treaties [VCLT], Art. 53) or, if one prefers to use the classical means of interpretation set out in Art. 31.3 of the VCLT, been the object of an ‘agreement between/of the parties’ to the Charter.
The current debate about the scope of self-defence is often framed as follows: Does the expression ‘armed attack’ contained in Art. 51 of the Charter apply to a use of force by a non-State actor (NSA)? In fact, the question is biased, or rather largely irrelevant. Indeed, an affirmative answer has been evident for decades. In 1974, after decades of debates, all the UN Members adopted a definition of aggression in which the possibility to respond to some uses of force led by NSAs was specifically recognised (Art. 3 g). This definition has been regularly reaffirmed by States, notably in 2010 when they adopted a definition of the crime of aggression in the context of the International Criminal Court (ICC) statute. Moreover, the definition is considered by the International Court of Justice (ICJ) as reflecting customary international law, without any objection on behalf of the judges of the Court. The problem thus lies not in the invocation of self-defence in the case of an armed attack launched by an NSA, but rather in the possibility to invoke self-defence against a State which is not itself the direct author of the armed attack, and is therefore entitled to the protection of its sovereignty and its political independence under Art. 2.4 of the UN Charter. In other words: How can an actor A (a State) invoke a use of force attributable to an actor B (an NSA) to justify using force against another actor C (a State whose territory is used by the NSA)?
Different arguments have been advanced in this respect: Establishing that the territorial State has ‘sent’ the NSA, or has been ‘substantially involved’ in its activities (option A, corresponding to Art. 3 g) cited above); proving another form of complicity between this State and this NSA (option B); considering that the State would be ‘objectively responsible’ for what the NSA did (option C, corresponding to a situation of ‘inability’ or of a ‘Failed State’); invoking necessity as the only criterion justifying the intervention against the NSA, without even searching to establish a form of responsibility of the territorial State (option D). Practice has been invoked in support of some of those options, and it is true that many States interpreted Art. 51 beyond the parameters laid down in Art. 3 g). However, the result is undoubtedly mixed.
Actually, the only precedent having given rise to an implicit general endorsement of a broad interpretation of Art. 51 is the war against Afghanistan launched in 2001. This precedent could be interpreted as an illustration of options A (if we consider that the Taliban regime was ‘substantially involved’ in the activities of Al Qaeda) or B (if we prefer to characterise it as a mere situation of complicity) presented above. However, this precedent was not followed by others, at least not of similar magnitude. The wars launched by Israel against Lebanon (2006) and in Gaza (in 2009 and 2014) were widely condemned, and not only because of the disproportional character of the ripostes. The Non-aligned Movement (NAM) adopted a statement in September 2006 denouncing a ‘relentless Israeli aggression’, without any reference to the criterion of proportionality, and similar statements were issued to denounce the military interventions in Palestine. Finally, the fight against Islamic State of Iraq and Syria (ISIS) in Iraq and Syria provides a topical example of the diversity of the position of States about the scope of self-defence, options A to D having been invoked by some, without any possibility to establish a common understanding of what international law could mean. Given this brief overview of the existing practice, we have to deal with two different conclusions.
– If we turn to formal and multilateral declarations made by States, the classical reading of the UN Charter, as reflected in the definition of aggression, still prevails. The NAM, composed by some 120 States (in other words, by the majority of the UN Members) regularly reaffirmed that ’consistent with the practice of the UN and international law, as pronounced by the ICJ, Art. 51 of the UN Charter is restrictive and should not be re-written or re-interpreted’;
– If we observe unilateral or regional practice, those statements are clearly not respected. Many large-scale or (more often) limited military operations have been conducted in the name of a broad conception of self-defence, beyond the criteria enshrined in Art. 3 g) and applied regularly by the ICJ in its jurisprudence.
However, if we chose to apply the general principles of interpretation laid down in the VCLT, it would be difficult to understand how a clear ‘agreement between the parties’ (Art. 31.3 a) could be challenged by an erratic and ambiguous practice, particularly as far as it has not led to any new ’agreement of the parties’ (Art. 31.3 b). No principle of interpretation could be cited in favour of any disappearance of the law in those circumstances. In other words, and as in any other field of international law, every State is obliged to respect the treaty as long as it has not been changed, either formally (in an amendment or revision) or informally (by the way of an informal – but established – agreement between the parties). At this stage, two possibilities are open, each of them reflecting a certain conception of international law. The first would be to consider that, even if formally in force, the rule doesn’t have any relevance any more, in view of its incapacities to address the current problems and challenges of the new ’fight against terror’. This ‘realistic’ view could offer an ’option E’, consecrating the (provisional?) ’death’ of Art. 2.4. Another possibility, chosen by the ICJ in order to preserve the very existence of international law, is to refuse to consider that deeds are more important than words. In this perspective, practice, even in contradiction with the rule, cannot challenge the existence of this rule as such. The two positions are in theory equally respectable even if, as an international law scholar, it could be more logical to follow the second.”
Mot denna bakgrund är det svårt att acceptera Tams’ extensiva syn på självförsvarsrätten. Tams erkänner själv att hans syn kan leda till ”abuse”, vilket tvingar honom att fråga hur man minskar risken för missbruk. Han rekommenderar att FN antar en resolution i linje med dess resolution från 1974 (3314) om Definition of Aggression.
Mary Ellen O’Connells bidrag utgår alltså från att våldsförbudet och dess undantag i FN-stadgan är tvingande regler vilka inte kan ändras genom staternas agerande. Och hon avfärdar den brittiske premiärministerns åberopande av självförsvarsrätten, när en drönare dödade en brittisk IS-anhängare på syrisk mark. Likaså är hon inte nådig mot ett antal förmenta folkrättsexperter från väst, vilka tagit till sig Thukydides’ synsätt att ”the strong do what they can and the weak suffer what they must”. Mary Ellen O’Connell gör därefter en historisk genomgång av FN-stadgans våldsförbud och dess begränsning. Och hon finner att en inspirationskälla var Briand/Kellogg-fördraget från 1928 . Men det fördraget sade inget om självförsvar. Vid förhandlingarna om den nya FN-stadgan i San Fransisco 1945 önskade USA ha en skrivning som medgav en rätt att ta till vapen vid en anteciperad väpnad attack, men det avvisades, då kongressens ledamöter hade i färskt minne nazisternas bisarra åberopande av självförsvarsrätten. Mary Ellen O’Connell analys av historien efter 1945 är övertygande, när hon avfärdar dem som åberopar utvecklingen av folkens självbestämmanderätt som en grund för stater att ta till vapenmakt: ”support for self-determination should not involve military force” (s. 188). Därefter leder hon i bevis att FN:s generalförsamling inte har någon makt att auktorisera våldsutövning, eftersom det skulle strida mot FN-stadgan. Och det gäller även om beslut i säkerhetsrådet hindrats av ett veto. Intressant är även Mary Ellen O’Connells påpekande att icke-statlig terrorism ses av FN:s generalförsamling som brottslig verksamhet och inte en väpnad konflikt. Ett kapitel åtgår till att redogöra för Internationella domstolens praxis, och hon konstaterar att hennes synsätt om att våldsförbudet och dess begränsade undantag utgör så kallad ius cogens även är domstolens. Hon noterar vidare att domstolen framhållit att utövandet av militärt självförsvar måste vara nödvändigt och proportionellt. På sidan 203 klargör Mary Ellen O’Connell att en invitation från någon av parterna i ett inbördeskrig till en främmande stat är i strid mot folkrätten och folkens rätt till självbestämmande.
I en avslutande del blottlägger Mary Ellen O’Connell hur folkrättsjurister, i nära anslutning till amerikanska och brittiska departement, söker mörklägga uppenbara kränkningar av FN-stadgan i rättsliga termer, genom att till exempel hävda att en underförstådd inbjudan av en statsledning i gungning skulle rättfärdiga en militär intervention, trots att Internationella domstolen klarlagt att en inbjudan måste vara ”express and public consent is adequate” (s. 250). Ovan nämndes Obamas försök att förändra folkrätten med sin ”unwilling or unable to prevent”-doktrin, en doktrin som Mary Ellen O’Connell, liksom bland andra Corten, avvisar.
I en sammanfattning av redaktörerna, professor Anne Peters och jur. dr Christian Marxsen, Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law, konstateras att Tladis och O’Connell är ense i de viktiga frågorna, och de ser FN-stadgan som något statiskt, och att i stadgan finns regler i artiklarna 108 och 109 om ändringar, vilket inte skett vad gäller självförsvarsrätten. Tams å sin sida uppfattar denna stadga som något dynamiskt, vilket möjliggör ”legal arguments for justifying a certain course of action (eg. of a government) and therefore studies prior incidents seeking argumentative support in them” (s. 259). Redaktörerna påpekar, att de delar Tladis och O’Connells synsätt, att ett accepterande av staters rätt att militärt intervenera i en annan stat utan att den senare staten agerat militärt, skulle ”undermine the structure of multilateralism which forms the heart of the UN Charter” (s. 279).
Det kan noteras att den italienske folkrättsprofessorn Carlo Focarelli synes ansluta sig till O’Connells synsätt i sin nyutgivna bok International Law (Edvard Elgar Publishing 2019): våldsförbudet och dess undantag är ”jus cogens” , skriver han på sidan 547; ”In balance, self-defence against ‘non-state actors’ is poorly supported by practice, except perhaps where the state from whose territory the attack is launched proves unable to control its own territory and asks the international community for assistance.” (s. 551, min kurs). Han tillägger: ”self-defence is an individual reaction even when it is ‘collectively’ exercised.” (s. 554, min kurs)