Hammarskjöld och Acheson

Mats Björkenfeldt

Henrik Berggrens Dag Hammarskjöld. Att bära världen (Bokförlaget Max Ström, 2016) bör här uppmärksammas. På s. 137 skriver Berggren: ”En del av hans [Hammarskjölds] framgång var att han lyckats rubba maktbalansen mellan säkerhetsrådet, där de fem permanenta medlemmarna hade vetorätt, och generalförsamlingen, som dominerades av småstaterna.

Hävstången var den så kallade Achesonresolutionen som antagits i säkerhetsrådet hösten 1950 och som öppnade för möjligheten att flytta en fråga till generalförsamlingen om de permanenta medlemmarna var oeniga. Det fina med denna resolution – ur Hammarskjölds perspektiv – var att den inte kunde stoppas genom ett veto, eftersom det var en procedurfråga. Det gav honom möjlighet att söka stöd hos de mindre länderna, inte minst i Afrika, Asien och Sydamerika.”

Efter att Nasser nationaliserat det fransk-brittiska bolag som drivit Suezkanalen sedan 1869, startade Israel med stöd av Storbritannien och Frankrike ett anfall på Egypten i Sinai. Till fransmännens och framför allt britternas förvåning gjorde USA gemensam sak med Sovjetunionen och vägrade att ställa sig bakom ett ultimatum att Israel och Egypten skulle inställa fientligheterna och lämna en korridor kring Suezkanalen som skulle besättas av franska och brittiska trupper. Istället lade den amerikanska FN-ambassadören fram ett förslag om att säkerhetsrådet skulle kräva Israels tillbakadragande. Följde blev att Storbritannien och Frankrike gjorde något helt sensationellt: man inlade veto mot USA:s förslag!

Mot britternas och fransmännens protester beslöt Säkerhetsrådet att frågan om Suez skulle flyttas till Generalförsamlingen i enlighet med Aschesonresolutionen. Med stöd av Generalförsamlingen lyckades Hammarskjöld inte bara förhandla fram ett fredsavtal utan även skapa en militär styrka som skulle övervaka dess efterlevnad.

Hammarskjöld hanterade sammanlagt tjugo internationella kriser under sin tid som FN-chef och löste tretton av dem framgångsrikt.

Berggrens bok påminner om vikten av en stark FN-chef. Men frågan om hur man ska förhålla sig till Aschesonresolutionen får ingen principiell belysning där. I boken Lagen mot krig (finns för nedladdning från denna sajt) påtalas på s. 40 ff:

Under en period 1950 bojkottade Sovjetunionen säkerhetsrådet (i protest mot att Kina företräddes av Taiwan-regeringen). I Sovjets frånvaro drev USA igenom ett beslut i rådet, som gick ut på att Nordkorea hade utfört en väpnad attack mot Sydkorea och att detta utgjorde ett brott mot freden. I en efterföljande resolution ”rekommenderade” rådet medlemsstaterna att lämna stöd till Sydkorea för att slå tillbaka attacken. Genom ytterligare en resolution ”rekommenderade” rådet de medlemsstater, som tillhandahöll militära styrkor, att ställa dem under USA:s kommando.

USA tog alltså tillfället i akt att driva igenom sin politik i säkerhetsrådet, medan Sovjetunionen inte var närvarande och lade in sitt veto.

Sovjet återtog emellertid sin plats i rådet och blockerade därmed nya beslut rörande konflikten, som USA ville få igenom. På amerikanskt initiativ antog då FN:s generalförsamling en generell resolution med titeln Uniting for Peace (ovan kallad Aschesonresolutionen). Den resolutionen utgår från situationen att säkerhetsrådets permanenta medlemmar är oeniga. Generalförsamlingen beslutade att när det verkar föreligga ett hot mot freden så skall generalförsamlingen ”överväga saken omedelbart”. Syftet skulle vara att göra ”lämpliga rekommendationer till medlemmar för kollektiva åtgärder, inklusive vid brott mot freden eller aggressionshandlingar, användning av militärt våld när så är nödvändigt, för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet.”

Folkrättsprofessorn Ove Bring publicerade i nr 3/1999 av NATO:s tidning NATO Review en artikel med titeln ”Should NATO take the lead in formulating a doctrine on humanitarian intervention?” Han framförde där uppfattningen att NATO borde ha vänt sig till FN:s generalförsamling enligt proceduren i Uniting for Peace-resolutionen för att få ett ”godkännande” av sitt kommande bombkrig mot Jugoslavien. Bring har nu återkommit till detta upplägg mot bakgrund av stridigheterna i Syrien. I en radiointervju menade han att västmakterna borde gå runt säkerhetsrådet genom att vända sig direkt till generalförsamlingen för att få ingripa militärt i Syrien. Samma ståndpunkt har intagits av bl.a. Aleksander Gabelic, ordförande i Svenska FN-förbundet, som även han hänvisade till Uniting for Peace.

Men Uniting for Peace-resolutionen öppnar inte för någon våldsanvändning beslutad av generalförsamlingen. Rätten att utöva våld tillkommer enligt FN-stadgan endast säkerhetsrådet (om det inte är fråga om självförsvar enligt stadgans bestämmelser). Säkerhetsrådet kan under vissa premisser delegera denna sin rätt att använda våld.

I resolutionen Uniting for Peace anges det att generalförsamlingen under vissa förutsättningar och i vissa situationer kan lämna lämpliga ”rekommendationer”. Detta är något helt annat än att fatta beslut om att använda våld, som endast säkerhetsrådet har rätt att göra.

Generalförsamlingen, som inte har någon rätt att använda våld, kan alltså bara rekommendera stater att utöva en rätt som de redan har, t.ex. rekommendera en stat som utsatts för väpnat angrepp att utöva sin redan faktiskt föreliggande rätt till självförsvar.

Skulle generalförsamlingen rekommendera en stat att vidta längre gående åtgärder så ändrar detta inte på denna stats legala rättigheter och förpliktelser. Uniting for Peace för inte över någon rätt att delegera våldsutövning på generalförsamlingen.

Generalförsamlingen har inte heller hävdat att den har rätt att auktorisera våldsanvändning eller att utgöra ett substitut för säkerhetsrådet. I samband med Koreakriget ”anmodade” generalförsamlingen bara staterna att inte ge något bistånd till ”aggressorerna” i Korea. I andra senare resolutioner använde generalförsamlingen uttryck som ”rekommenderar” eller ”begär”. Och en sådan utvidgning av generalförsamlingens kompetens har definitivt inte godtagits av alla medlemsstater. Staterna i deras helhet har aldrig accepterat en rätt för generalförsamlingen att använda våld. Sådana förslag har lagts fram, bl.a. på 60-talet, men avvisades då av Sovjet och socialistblocket i övrigt men även av Frankrike. När generalförsamlingen extrainkallades i samband med Suezkrisen 1956 handlade det inte heller om att ge tillstånd att använda våld, utan om en begäran om eldupphör och tillbakadragande av trupper. När generalförsamlingen engagerat sig i fredsfrämjande operationer har det skett med berörda staters medgivande.

I en rad efterföljande principiella resolutioner, som t.ex. den om Friendly Relations, som redan berörts, finns det ingen som helst antydan om att generalförsamlingen skulle ha tillerkänts någon rätt att ersätta säkerhetsrådet. Knappast någon stat hävdar en sådan uppfattning. Storbritannien summerade 1986 vad som gällde: ”Det är allmänt accepterat idag att församlingen kan mötas för att diskutera hot mot ’internationell fred och säkerhet’ om rådet inte kan komma överens (till exempel om Afghanistan 1980). Men den anses inte nu ha makten att sända iväg militära styrkor för att hantera sådana tvister”. (Citerat efter Corten 2010: 334) Frågeställningarna har också behandlats av Internationella domstolen i Haag (FN:s högsta domstol) i ett avgörande 1962. Domstolen konstaterade då att åtgärder som ”uteslutande” ligger inom säkerhetsrådets verksamhetsområde är de som indikeras av titeln till kapitel VII i FN-stadgan, nämligen ”Åtgärder med avseende på hot mot freden, brott mot freden och aggressionshandlingar” (ICJ Rep (1962) 164). Domstolen öppnade inte för någon våldsutövning beslutad av generalförsamlingen. Bring och Gabelic siktar till att luckra upp FN-stadgans våldsförbud, men har inget rättsligt stöd att hämta i ”Uniting for Peace”.

Henrik Berggren har i alla händelser skrivit en fin bok om en man som offrade allt för fredens skull.

Facebook
Twitter
Google+
https://www.alliansfriheten.se/hammarskjold-och-acheson-mats-bjorkenfeldt/
RSS