Åter om ekonomiska sanktioner

Mats Björkenfeldt

Nyligen gjorde vi på sajten en djupdykning i frågan om ensidiga sanktioner  Nu har två framstående europeiska folkrättsprofessorer, TomRuys och Cedric Ryngaert, i The British Yearbook of Interna­tional Law 2020, skrivit artikeln ”Secondary Sanctions: A Weapon out of Control? The International Legality of, and European Respones to, US Secondary Sanctions”.

Artikeln skrevs när president Trump var som mest aktiv vad gäller sanktioner, så frågan uppkommer om artikeln mist sin aktualitet med en ny president vid rodret? Artikelförfattarna tror inte det: ”Det amerikanska presidentvalet 2020 kommer sannolikt inte att göra någon skillnad, eftersom användningen av sekundära sanktioner tycks ha stort stöd över partigränserna i den amerikanska Kongressen.”

Så, vad betyder “Secondary sanctions”? USA:s sanktioner riktar sig inte bara mot de ekonomiska förbindelserna mellan USA och målstaten (”primära sanktioner”), till exempel sanktioner som direkt ska slå mot Iran, utan de riktar sig också mot förbindelserna mellan tredjeländer och målstater (”sekundära sanktioner”). Dessa sekundära sanktioner syftar inte bara till att tvinga målstater att ändra politisk kurs, utan också ”sekundära” stater att så göra. Ett exempel på detta är de sekundära sanktionerna beträffande Iran, som riktas mot bland annat europeiska bolag som vill göra affärer med landet. På motsvarande sätt har sanktioner mot Ryssland som gällt gasprojektet Nord Stream kombinerats med sanktioner mot europeiska bolag och personer utanför Ryssland som medverkat i konstruktionen av anläggningen. När det gäller Nord Stream har emellertid Washington pressats till reträtt.

Artikeln har det geografiska fokuset på de ekonomiska förbindelserna mellan USA och EU. Och det konstateras att EU har blivit sårbart av införandet av USA:s sekundära sanktioner, som begränsar handeln mellan EU och sanktionerade stater. Dessa sanktioner är således ett politiskt verktyg för att försöka framtvinga allmän acceptans av USA:s agenda.

Sekundära sanktioner har en extraterritoriell aspekt, det vill säga sträcker sig utanför det egna landets territorium, och är därmed föremål för prövning enligt folkrätten.

Ett stort antal amerikanska sekundära sanktioner är åtkomstbegränsningar. I praktiken går dessa ut på att den som inte rättar sig efter USA:s agenda kan förhindras att få tillgång till den amerikanska marknaden,, amerikansk teknik, det amerikanska finanssystemet och handel med amerikansk egendom. Inför sådana hot har många europeiska företag sett sig pressade att avstå från att göra affärer med till exempel Iran.

Men det finns sekundära sanktioner som går utöver åtkomstbegränsningar av det nyss angivna slaget.

Beroende på sanktionsprogrammet kan amerikanska myndigheter utdöma drakoniska civilrättsliga och straffrättsliga påföljder för icke-amerikanska företag för brott mot amerikansk sanktionslagstiftning.

Finns det då inga botemedel? En tvist kan prövas enligt världshandelsorganisationen WTO:s tvistlösningsmekanism, som dock USA obstruerar. Stater kan införa blockerande lagar. Och stater kan medverka till så kallade SPV (Special Purpose Vehicles), ett slags bulvanbolag som används för att kringgå sanktioner. Viktigast är säkerligen att det börjar formeras en internationell opinion där många stater går samman i sitt avvisande av USA:s anspråk på att kunna diktera villkoren inom områden där en stat är suveräna inom sitt eget territorium.

Men är sådana sanktioner lagliga?

Det hävdas att sanktioner som begränsar utländska personers tillgång till USA:s ekonomiska eller finansiella system faller inom USA:s territoriella suveränitet och inte skulle strida mot folkrätten, medan sanktioner som är mer långtgående, till exempel böter, är mer problematiska.

Men sekundära sanktioner kan bryta mot vissa allmänna folkrättsliga principer, särskilt principen om icke-intervention och principen (eller förbudet) om missbruk av rättigheter (abus de droit).

Den breda extraterritoriella räckvidden av USA:s sekundära sanktionslagstiftning är ett välkänt fenomen som alltmer har satt sin prägel på internationell handel, utländska investeringar och global finansiering. Det har länge varit en tagg i sidan på EU och dess medlemsstater, liksom på stater utanför EU. Under tidigare decennier har amerikanska sanktioner mot Kina (på 1960-talet) och Sovjetunionen (på 1980-talet) orsakat spänningar mellan USA och Europa. År 1982, till exempel, fördömde EG USA:s ”sovjetiska pipeline-föreskrifter” som stred mot den allmänt accepterade statssuveränitetsprincipen enligt folkrätten. Spänningen återuppstod med förnyad kraft i mitten av 1990-talet med antagandet av långtgående sanktionsinstrument, särskilt Helms-Burton-lagen som innebär sekundära sanktioner mot stater som handlar med Kuba och sanktionslagar avseende Iran och Libyen. Man nådde dock en politisk kompromiss mellan USA och Europa, och USA gick med på att inte genomdriva vissa sekundära sanktioner

Avtalet signalerade en återgång till viss normalitet. Men det var ett lugn före stormen. De kommande omfattande sekundära sanktionerna, särskilt riktade mot Iran, har resulterat i en djup klyfta mellan USA och det internationella samfundet, inklusive Europa. Situationen var dock under kontroll under den efterföljande perioden (2015–18) när USA och EU enades om att avbryta sina respektive sanktioner mot Iran i överensstämmelse med JCPOA (det så kallade Iran-atomavtalet).

Trump -administrationen beslöt att ensidigt dra sig ur detta avtal och återaktivera sanktionerna, vilket satte igång nya stridigheter med EU, särskilt som Washington konsekvent hade avvisat försök att utesluta europeiska företag från omfattning av den amerikanska sanktionsregimen.

Verkligheten idag är att europeiska företag fångas i en korseld av amerikanska sanktioner, vilket illustreras av de många uppgörelserna med det ökända kontrollorganet OFAC , där bland annat europeiska banker har gått med på att betala enorma belopp, liksom många europeiska företag har avvecklat transaktioner med eller investeringar i Iran. Även om de exakta kostnaderna för europeiska företag fortfarande är okända står det klart att USA har begränsat tillgången till sin marknad och valuta. USA har i viss mån lyckats påtvinga utländska medborgare sin utrikespolitiska dagordning på bekostnad av staters suveränitet.

Även om det 2015 antagna JCPOA kan hyllas som en sällsynt framgång för europeisk diplomatik, har USA:s tillbakadragande från avtalet och återaktiveringen av hårda sekundära sanktioner i grunden förlamat Europas löften om investeringar och handel med Iran som en ”morot” för att hålla Irans kärnkraftsprogram på banan.

I artikeln påstås att sekundära sanktioner inte kommer att försvinna inom en snar framtid, då, som sagts, skillnaden mellan republikaner och demokrater i Kongressen är små. Samtidigt har USA sanktioner riktade mot andra stater utanför Europa stor betydelse för global handel och finans, vilket förstås påverkar Europas handelsförbindelser med till exempel Kina eller Ryssland. Detta kan potentiellt resultera i mycket stor ekonomi skada för EU.

I grunden kan amerikansk aggression på det här området uppmuntra stater att undvika ekonomiska kontakter med USA helt och hållet och exponeringen för amerikanska sanktioner, vilket undergräver dess effektivitet. Det finns bevis på att sådana undvikande åtgärder redan har visat sig vara effektiva. Möjligen kan USA bli varse att de sekundära sanktionerna kan skada amerikanska intressen, särskilt om ekonomiska aktörer styr bort från det amerikanska finanssystemet. I slutändan kanske det som behövs mest är en internationell opinion mot ensidiga sanktioner som inte ens erkänner andra staters suveränitet.

.I Svenska Dagbladet (12/9 skriver Jenny Nordberg: ” ’America first’ gäller lika mycket under Biden – minst”.

Så det återstår att se hur han kommer att hantera sanktionerna. Han kan få komma att backa inte bara beträffande Nord Stream.

Senaste numret av Foreign Affairs (September/October 2021) anlände när artikeln var färdigskriven. Däri finns professor Daniel W. Drezners artikel  “The United States of Sanctions. The Use and Abuse of Economic Coercion”.  Här några intressanta citat:

“President Joe Biden, in his first few months in office, imposed new sanctions against Myanmar (for its coup), Nicaragua (for its crackdown), and Russia (for its hacking). He has not fundamentally altered any of the Trump administration’s sanctions programs beyond lifting those against the International Criminal Court.”

“The truth is that Washington’s fixation with sanctions has little to do with their efficacy and everything to do with something else: American decline.”

“The problem, however, is that sanctions are hardly cost free. They strain relations with allies, antagonize adversaries, and impose economic hardship on innocent civilians. Thus, sanctions not only reveal American decline but accelerate it, too. To make matters worse, the tool is growing duller by the year. Future sanctions are likely to be even less effective as China and Russia happily swoop in to rescue targeted actors and as U.S. allies and partners tire of the repeated application of economic pressure. Together, these developments will render the U.S. dollar less central to global finance, reducing the effect of sanctions that rely on that dominance.” (min kursiv)

“The United States has imposed decades-long sanctions on Belarus, Cuba, Russia, Syria, and Zimbabwe with little to show in the way of tangible results. The Trump administration ratcheted up U.S. economic pressure against Iran, North Korea, and Venezuela as part of its ‘maximum pressure’ campaigns to block even minor evasions of economic restrictions. The efforts also relied on what are known as ‘secondary sanctions,’ whereby third-party countries and companies are threatened with economic coercion if they do not agree to participate in sanctioning the initial target. In every case, the target suffered severe economic costs yet made no concessions. Not even Venezuela, a bankrupt socialist state experiencing hyperinflation in the United States’ backyard, acquiesced.”

“There are multiple problems with the way the United States currently employs economic sanctions. The biggest is the most banal: with maximum pressure has come maximum demands. The United States wants North Korea to denuclearize, Iran to denuclearize and then some, and Venezuela to accept the end of Bolivarian rule. To the rulers of these countries, these demands are tantamount to regime change. It should come as no surprise that they have opted to endure economic pain in lieu of making such massive concessions.”

“When the Trump administration decided to reimpose financial sanctions on Iran, however, it did so over the objections of European allies. The administration succeeded in ratcheting up the economic pressure on Iran by threatening secondary sanctions on other countries. The countries complied, and the gambit increased the costs to Iran, but success came at the price of straining long-standing ties.”

“Similarly, the myriad tariffs and other restrictive measures that the Trump administration imposed on China in 2018 failed to generate any concessions of substance.[…] According to Moody’s Investors Service, just eight percent of the added costs of the tariffs were borne by China; 93 percent were paid for by U.S. importers and ultimately passed on to consumers in the form of higher prices.”

“Some countries are subject to so many overlapping sanctions that they find themselves trapped in a Kafka-esque situation, unsure if there is anything they can do to comply.”

“Finally, targets have learned to adapt to life under sanctions. In the case of great powers such as China and Russia, this means finding alternative trading partners; Beijing lowered tariffs to European countries at the same time as it retaliated against the United States in their trade war. Russia countersanctioned European food imports to stimulate domestic production. Targets also respond with retaliatory sanctions, leading to a tit-for-tat escalation that imposes costs on U.S. producers and consumers.”

“Sanctions cannot and will not go away anytime soon. Other great powers, such as China and Russia, are becoming increasingly active sanctioners. China has used an array of informal measures to punish Japan, Norway, South Korea, and even the National Basketball Association over the past decade; Russia sanctioned former Soviet republics to deter them from joining an EU initiative in eastern Europe. Aspiring great powers, such as Saudi Arabia, have also tried their hand at economic coercion. There will be more sanctions in the future, not fewer.”