Regeringens utredning om konsekvenserna av att ansluta sig till FN:s kärnvapenförbud för Sveriges säkerhetspolitik lades fram den 18 januari av ambassadör Lars-Erik Lundin.
Frågan om Sveriges säkerhetspolitiska samarbete med USA och Nato har varit grunden för utredningen.
Sammanfattningsvis skriver utredaren:
”Det kan förutses att ett tillträde till konventionen leder till att det nuvarande samarbetet med Nato och bilateralt med Natomedlemmar kommer att stagnera. Det är inte ägnat att förvåna att Natos medlemsstater tvekar inför tanken på att vidmakthålla den nuvarande höga nivån på samarbetet med Sverige, om Sverige skulle tillträda konventionen. Konsekvenserna för dessa samarbeten av ett tillträde kan förutses bli mycket negativa.”
Vidare sammanfattar utredaren konsekvenserna för det militära samarbetet med Finland:
”För Sverige uppstår dock allvarliga säkerhets- och försvarspolitiska konsekvenser vad avser samarbetet med Finland, givet det särskilt nära försvarssamarbetet med detta östliga grannland. Ett huvudskäl för detta är att samarbetet med Finland i hög grad bedrivs inom ramen för samarbetet med Nato och EU och dessutom tillsammans med enskilda Natomedlemmar, för närvarande främst med USA.”
Och slutsatsen för utredaren blir ”att Sverige varken bör tillträda eller underteckna konventionen i dess nuvarande form”.
Utredaren anger inga skarpa säkerhetspolitiska eller juridiska skäl för slutsatsen. Några internationella avtal eller folkrättsliga avtal eller lagar finns inte som skulle hindra Sverige att skriva på.
Konventionen slår inledningsvis fast kärnan i förbudet, nämligen förbud för kärnvapenstaterna att inneha, använda och hota att använda kärnvapen. Vidare förbud för icke-kärnvapenstater att hjälpa, uppmuntra eller förmå kärnvapenstater att utföra vad som förbjudits i föregående stycke.
En central fråga i utredningen är det så kallade paraplyförbudet. Nato har som en grundläggande doktrin att medlemsstaterna står under ett paraply av kärnvapen som innehas av kärnvapenstaterna USA, Storbritannien och Frankrike och att detta paraply kan tjäna som avskräckning och i krig användas mot en angripare.
Kärnvapenförbudet förbjuder undertecknande stater att gå in under ett kärnvapenparaply – därför blir konventionen knappast möjlig att underteckna av medlemmar i Nato (åtminstone till dess ett framtida undertecknande kan ske av kärnvapenstaterna i en gemensam nedrustningsöverenskommelse).
I konventionstexten definieras paraplyparagrafen som förbud att ”hjälpa, uppmuntra eller förmå, på något sätt, någon att delta i verksamhet förbjuden för en statspart enligt denna konvention (1 e), söka eller ta emot hjälp, på något sätt, av någon för att delta i verksamhet förbjuden för en statspart enligt denna konvention…(1 f)”.
Sverige är inte medlem i Nato och har inte ställt sig under Natos kärnvapenparaply. Inte heller finns i den svenska säkerhetspolitiken någon hänvisning till att vi i någon situation skulle åberopa Natos kärnvapenavskräckning eller insättande av kärnvapen från Nato till skydd för vårt land.
Utredaren medger också att Sverige inte ligger under kärnvapenparaplyet och att det inte finns planering för Sverige att åberopa kärnvapeninsats som skydd för oss. Hans argument är snarast spekulationer om hur ett undertecknande skulle kunna påverka vår säkerhet och försvarssamarbeten.
Utredaren skriver att ett undertecknande kan komma att medföra ”problem och kostnader” för oss i samarbetet med väst:
”Detta är tydligt och offentligt utsagt, inte minst av USA men också inte minst av Frankrike och Storbritannien.”
Något mer konkret anges inte i rapporten om dessa problem och kostnader.
Det finns inget i konventionen som skulle förbjuda Sverige (om vi skriver under) att begära militärt stöd genom hänvisning till kollektivt självförsvar om vi blivit angripna. Förutsättningen är då att Sverige inte uttryckligen begär stöd i form av ett kärnvapenparaply eller genom direkt insättande av kärnvapen till vårt försvar.
Det är svårt att tänka sig en situation där Sverige ensamt skulle utsättas för militärt angrepp och där det i så fall skulle ligga i vårt intresse att utlösa ett kärnvapenkrig. Inte heller skulle det vara realistiskt att vi skulle förmå andra att i avskräckningssyfte hota angriparen med kärnvapen. Om det i en kris- eller krigssituation kommer kärnvapen med i bilden, avgörs det av kärnvapenmakterna själva med eller utan en konvention om kärnvapenförbud.
Vad gäller värdlandsavtalet med Nato kommer det knappast att påverkas av ett undertecknande. Sverige har redan idag uttryckligen förklarat att kärnvapen inte får föras in på svenskt territorium. Finland har formaliserat det ett steg ytterligare med en lag som förbjuder kärnvapen på finsk mark. Lagen har inte hindrat att Finland har ett värdlandsavtal med Nato och deltar i militärövningar med USA och Nato.
Sverige har som sagt rätt att om vi blir angripna åberopa hjälp genom kollektivt självförsvar. Den hjälpen skall ske på svenska villkor och har aldrig handlat om annat än hjälp i form av insatser med konventionella vapen, helt enkelt av det skälet att kärnvapen skulle medföra en total katastrof.
Utgångspunkten för utredaren har varit att Nato och USA av omsorg om Sverige gått med på värdlandsavtal, samarbete om vapenteknisk utveckling och samverkan i form av militära övningar. Om Sverige skriver under skulle Nato och USA misstro Sverige och se det som att vi inte längre är en pålitlig partner.
Den synen bygger på att Sverige har på nåder fått förmåner från västmakterna som kan dras tillbaka om vi inte rättar in oss i ledet. I själva verket är det snarare tvärtom. Visserligen är det ett svenskt intresse att samarbeta om nya vapensystem och genom övningar. Men ytterst är det USA:s och Natos behov av Sverige och Sveriges territorium som styr. Väst vill ha tillgång till vårt territorium för att vid behov kunna positionera sig gentemot Ryssland.
Vi kan ha nytta av det intresset för att på olika sätt stärka det svenska försvaret, men det ligger inte i Sveriges intresse att låta Väst avgöra villkoren för vare sig samarbetet eller hur värdlandsavtalet skall tillämpas.
Försvarsminister Peter Hultqvist kan därför lugnt skriva under konventionen. Sverige kommer inte att förhindras att delta i vare sig övningar eller vapentekniskt samarbete med Väst. Vi kommer inte heller att förhindras åberopa hjälp genom kollektivt självförsvar om vi blir angripna
Vi är för viktiga med vårt geostrategiska läge för att ignoreras av stormakterna.
Avgörande är att vi så långt möjligt minskar beroendet av andra genom att bygga upp ett eget starkt försvar baserat på allmän värnplikt.
Det är riktigt att konventionen inte får med kärnvapenstaterna som undertecknare och att det under överblickbar tid inte är realistiskt att få vare sig dessa stater eller stater allierade med dem att skriva under. Vidare saknas en hel del vad gäller utformningen av kontroller och tolkningen av konventionen.
Men konventionens betydelse idag ligger på det politiska planet snarare än på det rent militära.
Exemplen från inrättandet av kärnvapenfria zoner i Latinamerika, Stilla havsområdet och Afrika visar att det är möjligt, och för de fallen accepteras kärnvapenförbudet av USA.
Hans Blix har uttryckt betydelsen av en konvention:
”Verkligheten är snarast att kärnvapenmakterna känner sig pikerade av konventionen som en missnöjesyttring från de kärnvapenlösa och befarar en viss delegitimering av vapnen. De vill gärna hävda att vapnens ohygglighet avhåller innehavare från krig, men håller samtidigt med om att vi måste komma till en kärnvapenfri värld för att inte riskera drabbas av ohyggligheten. Borde man inte i såväl Washington som Moskva känna ett behov av att alla parter, särskilt motparter, ställs inför ett tryck att avstå från att vifta med kärnvapen? I så fall borde man också visa förståelse för att konventionen bidrar till att delegitimera dem.” (Svenska Dagbladet 19/9 2017)
Sverige kan bidra till att delegitimera kärnvapnen genom att nu skriva under. Det skulle ligga i Sveriges långsiktiga säkerhetsintresse och vara helt i linje med vår traditionella roll att främja kärnvapennedrustning.