Sanktionerna mot Iran

Mats Björkenfeldt

Vad som möjliggjorde det så kallade Iranavtalet om kärnenergi var att FN:s säkerhetsråd sedan 2006 antagit åtta resolutioner om Irans kärnkraftsprogram, varvid man misstänkte att detta hade en militär dimension. Fyra av dessa resolutioner innehöll ekonomiska sanktioner. Den senaste från 9 juni 2010, utökade antalet personer och organisationer som omfattades av sanktionerna. Därtill har USA och EU på eget bevåg infört sanktioner avseende Iran.

Vad gäller Säkerhetsrådets resolutioner grundas de på artikel 41 i FN-stadgan.

Säkerhetsrådet äger besluta, vilka åtgärder, icke innebärande bruk av vapenmakt, som skola användas för att giva verkan åt dess beslut, och äger uppfordra Förenta Nationernas medlemmar att vidtaga sådana åtgärder. Åtgärderna kunna innefatta fullständigt eller partiellt avbrytande av ekonomiska förbindelser, järnvägs-, sjö-, luft-, post-, telegraf och radioförbindelser samt annan samfärdsel ävensom avbrytande av de diplomatiska förbindelserna.

En förutsättning är dock att staten i fråga agerar på ett sätt som Säkerhetsrådet anser vara ett hot mot internationell fred och säkerhet.

Professor Daniel H. Joyner konstaterar i Research Handbook on UN Sanctions and International Law (red. Larissa van den Herik: Edward Elgar Publishing, 2017, s 112), att Säkerhetsrådet självt anser att ekonomiska sanktioner är det mest effektiva verktyg som står till dess förfogande.

Sanktionerna måste dock vara nödvändiga, proportionerliga och får inte diskriminera mellan ”combatants and non-combatants”.

Vad gäller principen om non-intervention hänvisar Joyner till FN:s Generalförsamlings resolution 3281 från den 12 december 1974 (”Charter of Economic Rights and Duties of States”), vari framgår:

Article 1 Every State has the sovereign and inalienable right to choose its economic system as well as its political, social and cultural systems in accordance with the will of its people, without outside interference, coercion or threat in any form whatsoever.

Article 32 No State may use or encourage the use of economic, political or any other type of measures to coerce another State in order to obtain from it the subordination of the exercise of its sovereign rights.

FN:s Human Right Council sammanfattade 2012 följande  angående principen om non-intervention:

Since the 1960s, the non-intervention principle has repeatedly figured in General Assembly resolutions, culminating in the 1965 Declaration on the Inadmissibility of Intervention in the Domestic Affairs of States and the Protection of Their Independence and Sovereignty, the 1970 Declaration on Friendly Relations and the 1981 Declaration on the Inadmissibility of Intervention and Interference in the Internal Affairs of States, with a particular emphasis on economic measures …

The difficulty lies, however, less in accepting the non-intervention principle as a principle of international law. Rather, it has proven difficult to agree on the precise definition of what constitutes “intervention” and, in particular, whether economic coercive measures fall under the core of the customary international law principle of non-intervention …

What can be deduced from the above-mentioned resolutions and from the Court’s judgment in the Nicaragua case is that two elements are crucial for assessing to what extent measures, including economic ones, may contravene the principle of non-intervention: coercion and the intention to change the policy of the target State where the latter choice should be a free one.

Enligt Joyner har Säkerhetsrådet inte rätt att rikta sanktioner mot en stat för att förmå den att avstå från annars lagligt agerande, och han tillägger att rådet även måste hålla sig inom de ramar som framgår av FN:s ändamål enligt artikel 1 i stadgan.

Men vad gäller då när USA och EU på eget bevåg har infört sanktioner avseende Iran? En sak är om man enligt artikel 25 i stadgan verkställer Säkerhetsrådets beslut. Men om man inför kraftigare sanktioner? Här måste man enligt Joyner göra en proportionalitetstest, men tyvärr: ”case studies do not provide illustrations of this proportionate approach”. Samtidigt ska sägas att professor Tom Ruys bidrag i boken visar att det är mycket som är oklart på detta område,”leaving the recourse to economic sanctions at least partly to the mercy of political considerations and power games”.

Väsentligt är dock vad professor Malcom N. Shaw, klargör:  att intervention “is prohibited where it bears upon matters in which each state is permitted to decide freely by virtue of the principle of state sovereignty. This includes…the choice of political, economic, social and culture systems and the formulation of foreign policy. Intervention becomes wrongful when it uses methods of coercion in regard to such choices, which must be free ones” (International Law, Cambridge University Press 2017, sidan 1595). USA:s utrikesminister Pompeos krav på Iran strider uppenbart mot detta interventionsförbud.

För att återgå till Iranavtalet om kärnenergi, har seniorforskaren Richard Nephew skrivit boken The Art of Sanctions. A View from the Field (Colombia University Press, 2018). Han var USA:s expert på sanktioner vid förhandlingarna avseende Iranavtalet.

I en intervju den 30 maj 2018 angående Trumps uppgift att USA skulle dra sig ur avtalet uppgav han följande :

“Richard Nephew recalls watching President Donald J. Trump’s May 8 announcement that the U.S. would be pulling out of the Iran nuclear deal. As the former principal deputy coordinator for sanctions policy at the U.S. State Department and lead sanctions expert for the team that negotiated the 2015 agreement, Nephew’s mood ‘was pretty grim,’ he said. ‘It was not a good few minutes.’

Not that he was surprised by the president’s decision. ‘He was inevitably going to withdraw the U.S.’ said Nephew, now a senior research scholar at Columbia’s Center on Global Energy Policy. ‘He earnestly believes he can negotiate a better agreement than anyone else, and it’s clear that he wants to dismantle Obama’s foreign policy.’

Under the 2015 agreement, formally known as the Joint Comprehensive Plan of Action, or JCPOA, the U.S. and its allies waived certain economic sanctions in return for Iran’s agreement to limit its nuclear activities and permit regular inspections of its nuclear facilities. The sanctions that were waived, and may be reinstated after scheduled periodic reviews, affect `investments in oil and gas, transportation, insurance and banking, and imports and exports of equipment and materials. Other sanctions prevent Americans from doing business in Iran and bar foreign companies that do business with Iran from doing business in the U.S.

Nephew’s book The Art of Sanctions, A View from the Field, published in December by Columbia University Press as part of the Center for Global Energy Policy Series, is about how sanctions work and how to measure their effectiveness.

  1. How will pulling out of the deal affect the U.S.?
  2. Oil prices may go up, but not as much as some pessimists expect because production in the U.S. and Saudi Arabia and other places will help us compensate. Boeing will lose a contract to sell Iran some $20 billion in civilian aircraft, although the company downplayed the impact. What worries me most is that this desire to get out of JCPOA as fast as possible is going to imperil our real interest, which is restraining Iran’s nuclear program. It takes away our ability to deal with a threat to our national security.
  3. What is the impact on our relations with other countries?
  4. Administration officials have said the U.S. will impose sanctions on European and Asian companies doing business in Iran. There could be a reaction if we sanction countries too broadly. We would not only lose their business here, but possibly also lose our ability to do business in those countries. Longer term, my biggest concern is that countries perceive it is now in their interest to diversify away from the U.S. or to build in protections when they do business with the U.S., which will have a negative impact on our economy. We are leveraging the U.S. economy for foreign policy and we can overdo it.
  5. Is there any way the deal can survive without the United States?
  6. It will only continue if the Europeans support it economically, so the Iranians can keep the business benefits they signed up for. But I don’t see the Europeans being able to keep enough of their companies in to retain those benefits, which then reduces the pressure on Iran to stay in the agreement.
  7. How realistic are the Trump Administration’s requirements for negotiating a new agreement?
  8. Any American would agree with all of them in principal. We obviously want to stop Iran from sponsoring terrorism, stop it from intervening in Yemen, in Syria, things like that. But it’s hard to believe the Iranians would accept even half of the 12 requirements, which are so extreme as to be implausible. For example, we’re going back to our old position that Iran can no longer have a uranium enrichment program, ever. This isn’t a way to start negotiations. I don’t think we’re going to get an agreement that satisfies the Trump Administration or the current Supreme Leader of Iran.
  9. So what happens now?
  10. We should not dismiss the possibility of this becoming an armed conflict — a real, live regional war, especially if we are essentially forsaking the diplomatic route. This is all happening in the context of Israel firing on Iranian and Hezbollah positions in southern Syria, and Yemeni Houthis lobbing missiles against the Saudis. And without JCPOA, Iran could be two-to-three months away from having a nuclear weapon, increasing the risk of conflict as a result. If they get to less than two-to-three months from having a nuclear weapon I don’t think the Israelis and the Trump Administration would stand by.”

Nephews bok är av stort intresse för att få inblickar i hur man tänker, eller möjligen tänkte, i State Department. Vad gäller Irak noterar han hur USA struntade i Hans Blix´ föredragning i Säkerhetsrådet den 7 mars 2003 och kom att begå ett flertal misstag (sidan 21). ”Either consciously or not, these were all misstakes that the United States sought to avoid  when imposing sanctions on Iran.”

I boken beskrivs de lagar som antagits, med början 1996 genom Iran-Libya Sanctions Act (ILSA) och kulminerade med Joint Comprehensive Plan of Action 2015. Han noterar att bland andra EU var mycket kritisk till ILSA, som kunde tillämpas extraterritoriellt. EU kom till och med att anta en lag som förbjöd ”any EU legal person complying with non-EU sanctions law” (sidan 31). Det kan här tilläggas att EU-kommission nyligen föreslagit en uppdatering av den lagen.

2006 rapporterade International Atomic Energy Agency (IAEA) till Säkerhetsrådet om Irans ”nuclear violations”. Iran blev nu isolerat i Säkerhetsrådet, då Ryssland och Kina röstade för rapporten. Nephew erinrar sig dock att många trodde att ”UN sanctions would never go far enough to affect Iranian thinking”, men man föll dock till föga när Säkerhetsrådet antog resolution 1737 i december 2006. Året efter antogs en ny kraftigare resolution, 1747. Efter Rysslands intervention i Georgien sommaren 2008 kom USA att gå runt Säkerhetsrådet och började förhandla med Tyskland, Frankrike och Storbritannien, som över tid även kom att omfatta Italien och sex andra stater.

När Obama blev president var USA:s strategi: FN:s sanktioner, informella multilaterala åtgärder och nationell press på utländska banker och företag (sidan 74). En ny lag stiftades: Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act (CISADA). Viktigast var att den möjliggjorde ett finansiellt embargo av Iran. Nephew noterar dock på sidan 86 att USA:s strategi var ett misslyckande.

Under 2011 och 2012 kom de ökade sanktionerna mot Iran dock att ge effekt: ”The result was […] a tremendous success” uppger Nephew, då Irans ekonomi började visa en negativ utveckling. Ett år senare kunde ett avtal ingås: Joint Plan of Action (JPOA). Ytterligare förhandlingar resulterade i Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA).

På sidan 123 skriver Nephew: ”Many critics of JCPOA have suggested that the U.S team simply took the Iranian lines and accepted them as given, without any form of pushback. This is not the case.”

Nephew varnar för sanktioner som är ”over-reach”, vilka kan leda till oanade konsekvenser. På 1930-talet införde USA ett oljeembargo mot Japan. Vad USA inte förstod var att Japan såg detta embargo som en krigsförklaring (”casus belli”), vilket kan förklara Japans attack på Pearl Harbor.  Författaren gör därtill gällande att USA:s ”economic force against Germany during the interwar period, albeit in the form of ’reparations’” var ”over-reach”.

Mot bakgrund av Trumps utspel är det väsentligt att lyfta fram vad Nephew avslutningsvis påpekar: ”The question is not whether the JCPOA itself is good; rather, the question is whether additional pressure could have gotten something ‘better’.” Förespråkarna för JCPOA “assert that more sanctions pressure would not have resulted in a better deal if it were even possible to create such pressure”.

President Trump har sagt sig vilja ha en ”real deal with Iran”. Man får dock hoppas att han först läser Richard Nephews bok och närsluten artikel från The Atlantic för att sen ta sitt förnuft tillfånga.

Avslutningsvis får jag hänvisa till en artikel som tidigare publicerats på sajten om bakgrunden till sanktionerna mot Iran och folkrätten av Rolf Andersson och Lars-Gunnar Liljestrand.