Försvarsdepartementet har nyligen lagt fram promemorian ”Samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd” (Ds 2015:39). Bakgrunden är det så kallade värdlandsavtal som Sverige och Nato undertecknade den 4 september förra året. Jag har diskuterat avtalet i en artikel, ”Värdlandsavtalet med Nato”, som ligger på alliansfriheten.se (16 februari i år).
Samförståndsavtalet är villkorat från svensk sida. Försvarsdepartementet har nu sett över vilka lagändringar som krävs för att leva upp till avtalet. I promemorian föreslås att riksdagen ska godkänna avtalet och besluta om ett antal lagändringar som anses vara nödvändiga i sammanhanget. Promemorian är nu ute på remiss. Planen är att regeringen ska lägga fram en proposition så att riksdagen kan ta ställning under våren 2016. Tanken är att avtalet och lagförslagen ska träda i kraft den 1 juli 2016. Det finns all anledning att följa remissbehandlingen och den fortsatta hanteringen i övrigt.
Samförståndsavtalet aktualiserar flera för Sveriges säkerhet problematiska frågor. En aspekt är vilken inverkan det kan få på trovärdigheten i vår militära alliansfrihet, som ju är den sittande regeringens deklarerade linje. En annan sak är hur det kommer att påverka opinionen och landets försvarsförmåga.
Samförståndsavtalet har satts ifråga så som skadligt för Sveriges säkerhetspolitik och militära alliansfrihet. Avtalets fördelar framhålls emellertid av försvarsminister Peter Hultqvist och andra ledande politiker. Argumentationen till stöd för avtalet har dock ofta varit fylld av allmänna, svepande formuleringar. Görs det i promemorian en klargörande analys av de centrala säkerhetspolitiska frågeställningar som avtalet reser?
Den militära alliansfriheten
Sverige samarbetar sedan länge med Nato. Samarbetet har utökats och det framhålls som centralt av den sittande regeringen, även om den på senare tid allt tydligare börjat framhålla betydelsen av bilaterala samarbeten, särskilt med Finland och USA. Sverige har deltagit i krigsoperationer under Natos ledning (Afghanistan, Libyen) och deltar i övningar med Nato-länder. Detta samarbete är känsligt för en militärt alliansfri stat som Sverige.
Att Sverige är militärt alliansfritt nämns inte i promemorian. Det perspektivet diskuteras inte.
Ett samförståndsavtal är förenat med risker när det gäller trovärdigheten i Sveriges militära alliansfrihet. Det gläntar på dörren för olika framtida optioner, men innebär ingen militär allians med Nato. Om samförståndsavtalet antas av riksdagen, vilket är det sannolika, ändras inte Sveriges militära alliansfrihet. Tillämpningen av avtalet blir utslagsgivande. Hur det kommer att tillämpas vet vi inte. Skulle statsledningen komma att aktualisera tillämpningar av avtalet som vore skadliga för landets säkerhet, får en upplyst opinion ta strid om saken.
När är samförståndsavtalet tillämpligt?
Om man utgår från att samförståndsavtalet godkänns av riksdagen och träder i kraft, så innebär det inte att Nato ges rätt att operera på svenskt territorium eller att Sverige ska understöda Nato. Det framgår tydligt av punkt 3.5 i avtalet att bestämmelserna endast är tillämpliga i den utsträckning som parterna kommer överens om det (”enligt gemensamt beslut”).
Detta är givetvis av central betydelse. Samförståndsavtalet innebär ingen militär allians med Nato. För att Nato ska få göra något på svenskt territorium krävs det att Sverige beslutar om det. Sverige har vetorätt. Det innebär att det går att ta politisk strid om varje framtida svenskt beslut om tillämpning av avtalet som går i fel riktning. Att samförståndsavtalet har denna innebörd bekräftas i promemorian:
”Avtalet blir emellertid tillämpligt endast i de fall Nato genomför verksamhet i Sverige på inbjudan av Sverige som värdnation. Det krävs således först ett nationellt beslut om att ta emot Nato i något avseende.” (s. 26)
Och:
”Avtalet bygger på frivillighet mellan parterna, vilket innebär att det blir tillämpligt endast i de fall Sverige först fattar nationellt beslut om militärt samarbete med Nato i något avseende.” (s. 30; se även s. 44 och s. s53)
Avtalet innebär givetvis inte heller att Nato är bundet, om man inte kommer överens.
Det bör understrykas att samförståndsavtalet är uppsägningsbart. Både Sverige och Nato kan säga upp avtalet med sex månaders uppsägningstid.
Vad för slags avtal är Samförståndsavtalet?
Samförståndsavtalet är ett övergripande ramavtal som är oerhört omfattande. Så som påpekas i promemorian tar avtalet höjd för de mest skiftande situationer:
”Avtalet innehåller grundläggande principer och procedurer för värdlandsstöd och kan användas över hela skalan av situationer från fred (t.ex. i samband med övningar) och kriser till krig.” (s. 30)
Tanken är att parterna under hand ska komma överens om vilka konkreta aktiviteter som ska genomföras inom avtalets ramar, och när man väl kommit överens om en viss aktivitet upprätta konkreta genomförandeplaner och verkställa dessa.
Vilket värdlandsstöd är det som är aktuellt?
Krigsfall är ett exempel på en situation som enligt avtalet förutsätts kunna aktualisera att Sverige och Nato kommer överens om till exempel att militär trupp från Nato agerar på svenskt territorium och att Nato där upprättar högkvarter. Promemorian diskuterar inte närmare vilka överväganden som ligger bakom samförståndsavtalet i dessa delar eller vilket stöd som är aktuellt. Det noteras i promemorian att ”det får anses som närmast uteslutet att sådana permanenta högkvarter skulle upprättas här” (s. 33). I vissa situationer kan sådana högkvarter emellertid bli möjliga: ”I händelse av att Nato ska verka på svenskt territorium vid kris eller väpnad konflikt i Sverige eller i vårt närområde kan omfattningen naturligtvis bli en annan.” (s. 34)
När chefen för Natos operationer i Europa, general Philip M. Breedlove, besökte Sverige den 5 augusti i år och diskuterade bland annat samförståndsavtalet. förklarade Peter Hultqvist: ”I kris eller krig skapar det en ökad handlingsfrihet för Sverige.”
Det finns egentligen inga särskilda spärrar i samförståndsavtalets omfattning än den helt centrala att Sverige först måste ta ett eget nationellt beslut om att begära visst stöd. Tillämpningen inom avtalets vittgående ramar avgörs från fall till fall genom politiska beslut som kräver enighet.
Det kan noteras att det inte finns någon uttrycklig begränsning när det gäller ramarna för det militära våld som skulle kunna bli aktuellt, till exempel en begränsning i form av att avtalet hänvisade till FN-stadgans bestämmelser om kollektivt självförsvar.
Samförståndsavtalet har inte kommit till i ett tomrum. Det anger en samarbetsinriktning inom vida ramar och har kommit till stånd för att tillämpas. I vilken omfattning, och för vilka ändamål, avtalet ska tillämpas är en öppen fråga.
Varför behövs ett samförståndsavtal med Nato? Analysen i promemorian är i denna del ytlig. Man upprepar på det hela taget de sliriga motiveringar som framfördes då avtalet undertecknades och senare upprepats i olika sammanhang, nämligen att det är en utgångspunkt för svensk säkerhetspolitik att Sverige bör kunna ge och ta emot militärt stöd och att hot mot vår säkerhet bäst avvärjs i samverkan med andra.
Lagstiftningsfrågor
I promemorian föreslås ett antal lagtekniska ändringar för att leva upp till avtalet. Det gäller frågor om tämligen vardagliga saker så som inkomstskatt, tull och trafikförsäkringsplikt. Men här ingår också bland annat att Nato-högkvarter som bedriver verksamhet här i landet enligt samförståndsavtalet kan komma att omfattas av skyddslagens bestämmelser om skyddsobjekt.
Lagändringarna är inte särskilt omfattande. Det beror i sin tur på att svensk lagstiftning till följd av det sedan länge etablerade samarbetet med Nato redan anpassats för detta.
Ett farligt närmande till Nato?
Avtalet medför att Sverige lättare och snabbare kan bjuda in till och få till stånd aktiviteter från Natos sida här i landet. Det kan gälla övningar, men det kan också gälla placering av militär trupp här samt militära operationer på svenskt territorium eller med detta som bas.
Avtalet är flexibelt. Det förbereder för och tar höjd för att hela skalan av verksamheter som ryms inom avtalet skulle kunna komma att bli aktuella.
Men sådana aktiviteter kan Sverige i princip komma överens med Nato – eller för den delen USA – om även utan samförståndsavtalet. Avtalet innebär i viss mening att det är förberett – för det fall att Sverige skulle begära hjälp och Nato skulle vara berett att lämna den.
Av samförståndsavtalets ramar framgår att den hjälp som Sverige begär, och som Nato godtar att lämna, i princip genomförs på Natos premisser och enligt organisationens standard. Något annat är det svårt att föreställa sig om ett land vill träffa ett avtal av denna karaktär.
För ett militärt alliansfritt land som Sverige finns det många risker förenade med att träffa samförståndsavtalet med Nato. Den militära samverkansförmåga (interoperabilitet) som förutsätts i avtalet och ingår i det redan etablerade samarbetet med Nato tenderar att slå igenom i det svenska militära försvaret som underordnas stormakters militära tradition och inriktning. Den nödvändiga satsningen på ett eget starkt fredsbevarande försvar, styrt av nationella värderingar, ges inte prioritet. Istället för att koncentrera sig på att återställa Sveriges försvarsförmåga fäster man stor vikt vid att hjälp ska komma utifrån, och internationella övningar och uttryckningar ges fortfarande stor plats!
Sverige öppnar genom samförståndsavtalet för en process, där det finns betydande risk för att vi stegvis binder oss i en rad av beslut och åtgärder, som kan tendera till ett allt närmare inlemmande av landet i Natos strukturer och värderingar.
Sverige behöver ha försvarssamarbete med andra länder, till exempel Finland, men det måste utformas så att det inte riskerar att underminera den militära alliansfriheten. Risken är att tillämpningen av samförståndsavtalet kan leda till en sådan urholkning av den militära alliansfriheten att den tappar sin trovärdighet.
Svenska folket vill naturligtvis att Sverige ska kunna ta emot militär hjälp för kollektivt självförsvar om landet mot all förmodan skulle komma att utsättas för ett angrepp. En möjlighet till sådan militär hjälp skulle kunna vara en faktor som motverkar att ett sådant angrepp äger rum. Men genom Nato-samarbetet och samförståndsavtalet börjar vi närma oss en gräns för vad den militära alliansfriheten tål. Och Ryssland följer naturligtvis nära hur Sveriges förhållande till Nato utvecklas.
Det ska nämnas att i promemorian behandlas även ett kompletterande tilläggsprotokoll till statusavtalet PFF SOFA (som gäller både Natomedlemmar och länder som ingår i Natos Partnerskap för Fred, som Sverige ingår i sedan 1995). Det tilläggsprotokollet undertecknade regeringen den 1 augusti förra året.