Nord Stream 2 och folkrätten – kan Sverige förbjuda ny gasledning? Per Boström

Nord Stream, Östersjöledningen, är en naturgasledning som byggdes 2010 mellan Ryssland och Tyskland genom Östersjön. Gasledningen anlades av konsortiet Nord Stream, vars ägare då var ryska Gazprom till 51 procent. Resterande 49 procent ägdes av två tyska, ett holländskt och ett franskt bolag. Sveriges regering meddelade tillstånd den 5 november 2009. ”Det är några aspekter som direkt är viktiga. Dels att gasledningen dras på internationellt vatten utanför svenskt territorium – det är entydigt tillåtet enligt internationell rätt. Efter 23 månader av tuff miljögranskning och rejäl hemläxa så har också miljökraven tillgodosetts.” (Miljöminister Andreas Carlgren vid presskonferens)

Nu har planer på en ny naturgasledning, Nord Stream, 2 lanserats. Konsortiet har upplösts, och även om företagen som ingick kommer att fortsätta att samarbeta så blir det kanske ryska Gazprom som kommer att stå som ensam sökande i kommande tillståndsärenden. Det politiska läget har ändrats, och synpunkter på att den nya ledningen ska stoppas av Sverige, av Norden, av EU eller till och med av USA har förts fram. Frågan är dock om de formella grunderna för att säga nej är starkare nu.

Svaret är nej. Sverige är bundet av Havsrättskonventionen som utarbetades vid FN:s tredje havsrättskonferens, undertecknades 1982 och trädde i kraft 1994. Aktuella regler har ansetts vara allmän folkrätt, och de binder även stater som inte ratificerat konventionen.

I konventionen definieras territorialhavet, 12 sjömil ut från Sveriges så kallade baslinjer. Detta havsområde är en del av svenskt territorium. Där gäller svensk lag med vissa undantag för till exempel oskadlig genomfart. Gasledningen ska läggas ned utanför territorialhavet, i den ekonomiska zonen, som får sträcka sig högst 200 sjömil utanför territorialhavet. I konventionen definieras vidare kontinentalsockeln, den hylla på havsbotten utanför territorialhavet som vetter mot de stora havsdjupen. För Sveriges del är kontinentalsockeln i princip havsbotten under den ekonomiska zonen, som i den grunda och smala Östersjön sträcker sig ut till ungefär mitten. Där finns en smal remsa av internationellt vatten, det fria havet som gränsar till de ekonomiska zoner och kontinentalsocklar som tillhör staterna på andra sidan. Inom den ekonomiska zonen och på kontinentalsockeln har kuststaten rätt att bestämma om utvinning av naturresurser och undersökningar av havsbotten. Vissa folkrättsligt legitima verksamheter får dock inte inskränkas av respektive kuststat utan får utövas av alla. Bland dessa märks rätten att lägga ned, bibehålla och underhålla rörledningar på havsbotten.

Konventionen ligger till grund för vår lagstiftning. För gasledningen kommer det att bli aktuellt med tillstånd enligt lag (1966:314) om kontinentalsockeln. I § 15 a slås fast:

För utläggande av undervattenskablar och rörledningar på kontinentalsockeln utanför territorialgränsen krävs tillstånd av regeringen […..]

Ett tillstånd skall förenas med de villkor som behövs för att

  1. möjliggöra utforskning av kontinentalsockeln och utvinning av dess naturtillgångar,
  2. förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från rörledningar, och
  3. skydda möjligheten att använda och reparera redan befintliga undervattenskablar och rörledningar.

Om tillståndet avser utläggande av rörledningar, skall i beslutet anges den sträckning av rörledningen på kontinentalsockeln som tillståndet avser. Lag (1996:522).

Vid tillståndshanteringen av Nord Stream 1 begärde regeringen därutöver in komplettering avseende den miljökonsekvensbeskrivning som bifogats ansökan. Den ansågs bland annat inte fullt ut uppfylla de krav som följde av Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang. (Esbokonventionen, har arbetats fram inom FN:s ekonomiska kommission för Europa, UNECE, undertecknades 1991 och trädde i kraft 1997.) Detta var ”tuff miljögranskning och rejäl hemläxa” som kom att försena tillståndshanteringen.

Sammanfattningsvis finns enligt folkrätten ingen möjlighet för Sverige att vägra utläggning av gasledning på vår sockel utanför territorialhavet. Sveriges möjligheter att föreskriva villkor är också begränsade av folkrätten.

När det gäller den befintliga gasledningen ansökte konsortiet dessutom om att få uppföra serviceplattformar inom den svenska ekonomiska zonen. Denna ansökan handlades enligt lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon. Enligt Havsrättskonventionen ska kuststaten ha exklusiv rätt att bestämma över konstgjorda öar samt vissa typer av anläggningar och konstruktioner inom zonen.

Således ger folkrätten här Sverige möjlighet att säga nej till sådana anordningar eller att förena eventuella tillstånd med stränga villkor. Här ska Sveriges miljölagstiftning, som numera består huvudsakligen av EU-lagstiftning, tillämpas fullt ut. Förra gången drog konsortiet tillbaka sin ansökan i denna del när detta stod klart. Tillståndet blev ett rent tillstånd att lägga gasledningen på kontinentalsockeln.

Om planerna på en ny gasledning skulle bli verklighet, ska frågan om tillstånd för att få lägga den på Sveriges kontinentalsockel handläggas av Sveriges regering (naturligtvis inte av någon annan). Regeringen ska i sin egenskap av tillståndsgivande myndighet pröva tillståndsfrågan enligt svensk lag, som är utformad inom folkrättens ramar. (Detta innebär att prövningen inte kan omfatta några allmänna politiska bedömningar.) Utgången av prövningen kan inte gärna bli annorlunda än förra gången. Tvärtom borde det vara svårare nu att motivera nya villkor eller utredningar. Den nya gasledningen ska ligga nära och parallellt med den befintliga redan tillståndsgivna och borde därför medföra endast marginellt ökat intrång. Också nu är det dock mycket tveksamt, om tillstånd till serviceplattformar eller liknande anordningar kan komma att meddelas.

Om en ny gasledning ska byggas kommer de entreprenörer som utför arbetet att vilja ha tillgång till hamnar i byggets närhet. Utan sådana hamnar kommer bygget sannolikt att försvåras och fördyras väsentligt. Hamnen i Slite utnyttjades vid bygget av den förra gasledningen. Frågan om regeringen kan stoppa utnyttjandet av hamnen i Slite har ställts. Också här är svaret nej. Våra hamnar är svenskt territorium där svensk lag gäller fullt ut. Folkrättsliga regler är inte tillämpliga. Hamnarna ägs vanligen av kommunala bolag. Frågan om viss hamn ska få utnyttjas för ledningsbygget blir en affärsförhandling där vår lagstiftning inte kan styra hamnens huvudman att tacka ja eller att säga nej.

 

Anmärkning. – Författaren är jurist och har tidigare medverkat på alliansfriheten.se.