I ett pressmeddelande den 13 november 2015 med anledning av de fruktansvärda terroristattackerna i Paris underströk säkerhetsrådets medlemmar ”nödvändigheten av att ställa förövarna av dessa terroristiska handlingar inför rätta.” I det kan man bara instämma.
I sitt tal den 16 november 2015 om Frankrikes svar på terroristattackerna förklarade president Francois Hollande att han hade begärt att FN:s säkerhetsråd skulle sammanträda snarast möjligt för att anta en resolution som ger uttryck för den gemensamma viljan att bekämpa terrorism. I talet antyddes inte att Frankrike skulle begära ett särskilt mandat för åtgärder mot IS, men en sådan begäran kan ju komma.
I talet nämnde han också att Frankrike avsåg att aktualisera artikel 42.7 i EU-fördraget. I denna bestämmelse anges:
”Om en medlemsstat skulle utsättas för ett väpnat angrepp på sitt territorium, är de övriga medlemsstaterna skyldiga att ge den medlemsstaten stöd och bistånd med alla till buds stående medel i enlighet med artikel 51 i Förenta Nationernas stadga. Detta ska inte påverka den särskilda karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik.”
Det ligger nära till hands att uppfatta Frankrikes begäran om assistans enligt artikel 42.7 som politisk och en fransk utgångspunkt för konsultationer med övriga medlemsstater.
Bestämmelsen förutsätter att ett väpnat angrepp har ägt rum. Den refererar till FN-stadgans artikel 51 om kollektivt självförsvar mot väpnat angrepp. Artikel 51 bygger på att det är fråga om ett väpnat angrepp från en annan stat. Den utgångspunkten har dock satts ifråga; det har hävdats att storskaliga terroristattacker ska jämställas med väpnade angrepp från en annan stat. Hur det förhåller sig därmed kräver en närmare analys av förskjutningar i staternas praxis och av relevanta mål som avgjorts av Internationella domstolen i Haag.
Har ett väpnat angrepp från en annan stat ägt rum i detta fall? Vi vet att det är fråga om fruktansvärda och hänsynslösa attacker från grupperingar av terrorister. Men emanerade det terroristiska våldet från annan stat? Var gärningsmännen utsända av en stat eller agerade de på en stats vägnar?
Bedömningen beror bland annat på hur man ser på IS. Hur pass homogent är IS? Har IS etablerat en stat med en ”regering” som har kontroll över ett territorium med viss befolkning? Svaret på frågan blir beroende av hur det faktiskt förhåller sig på marken, och jag har inte tillräcklig kunskap för att göra en bedömning av detta. När det gäller sambandet mellan IS och terroristattackerna i Paris kan det noteras att IS synes ha tagit på sig ansvaret för dessa.
Huruvida det föreligger förutsättningar för att begära stöd och bistånd i enlighet med bestämmelserna om kollektivt självförsvar i artikel 51 i FN-stadgan är diskutabelt av flera skäl. Vid åtgärder för individuellt eller kollektivt självförsvar ska åtgärderna omedelbart rapporteras till säkerhetsrådet. Såvitt känt har Frankrike inte rapporterat sådana åtgärder till rådet. Syftet med åtgärder i självförsvar är vidare att slå tillbaka en väpnad attack. Den väpnade attacken på franskt territorium pågår inte längre. En annan sak är att nya attacker kan komma.
Den andra meningen i artikel 42.7 medger att alliansfria stater fullföljer sin traditionella säkerhetspolitiska linje. Det innebär för Sveriges del att alliansfriheten fullt ut kan hävdas och att den sätter en gräns för vad landet behöver – och bör – bidra med.
När artikel 42.7 är tillämplig innebär den inte att en stat har en plikt att bidra militärt. En stat kan välja att bistå med andra saker, till exempel sjukhusutrustning.
EU har ingen armé. Artikel 42.7 riktar sig inte heller till EU utan till medlemsstaterna. Konsekvensen av det är att Frankrike har att förhandla bilateralt med medlemsstaterna och därigenom göra klart vilket bistånd respektive stat är villig att lämna. EU:s institutioner är inte direkt involverade. Det är att förmoda att detta är vad Frankrike eftersträvade.
Frankrike hade kunnat åberopa artikel 222 i EU-fördraget som anger att EU och medlemsstaterna ska agera gemensamt och solidariskt för den händelse att en medlemsstat blir föremål för en terroristattack. EU ska då mobilisera alla tillgängliga medel, inklusive militära resurser som medlemsstater gör tillgängliga. Men en tillämpning av den bestämmelsen skulle ha lämnat stort utrymme för EU-kommissionen, något som Frankrike antagligen velat undvika.
Frankrike har inte åberopat artikel 5 i Nato-fördraget. Varför så inte skett är en öppen fråga. Det kunde ju möjligen ha legat nära till hands i och med att president Hollande förklarade att Frankrike befinner sig i krig. Men även artikel 5 förutsätter väpnat angrepp och bygger på att det är fråga om kollektivt självförsvar enligt artikel 51 i FN-stadgan mot angrepp från en annan stat, och sådant självförsvar ska rapporteras till säkerhetsrådet. Det är möjligt att Frankrike har avstått från att vända sig till Nato därför att man vill undvika segdragna och komplexa beslutsprocesser med inblandning av Natos högkvarter och alla medlemsstaterna. Antagligen vill man ha kontroll över händelseutvecklingen och leda insatserna på sitt eget sätt med ett fåtal nära allierade.
Från svensk sida har statsminister Stefan Löfven förklarat att Sverige inte deltar i ett krig, men vill bidra till att bekämpa terror. För Sveriges del är det naturligt att i det här läget bidra med polisiära insatser och att förbättra underrättelsesamarbetet för att uppspåra de gärningsmän och medhjälpare som inte har gripits. Sverige bör inte låta sig dras in striderna i Syrien eller Irak. Vi bör inte heller göra det genom att ha att ha rådgivare på plats i Irak.