Regeringen lämnade den 12 mars i år till riksdagen en redogörelse för verksamheten inom Nato under 2025. Skrivelsen ger anledning till ett par reflektioner om medlemskapets inverkan på Sveriges försvar.
Redogörelsen tar inte upp hur det är tänkt att Nato ska bidra till försvaret av det svenska territoriet. I skrivelsen ligger fokus på Sveriges integrering i Nato och på hur Sverige på olika sätt bidrar till Natos verksamhet för försvar av andra allierade. Redogörelsen återspeglar därmed den i ledande kretsar dominerande tankegången att det egentligen inte finna någon motsättning mellan nationellt svenskt försvar och deltagande i Natos operationer i utlandet; utan satsningen på det senare utgör ett fullgott substitut för bristerna i det förra. Men den föreställningen är knappast hållbar.
Genom anslutning till Nato har statsledningen med riksdagens stöd valt att i grunden förändra förutsättningarna för det svenska försvaret. Klarhet har dock knappast skapats om inriktningen:
”Försvarsmaktens huvuduppgift är att försvara Sverige och allierade stater mot ett väpnat angrepp med utgångspunkt i det kollektiva försvaret inom Nato.”
Formuleringen i regeringens instruktion till Försvarsmakten är intrikat. Försvaret av Sverige och allierade stater jämställs först. Det blir två eller snarare 32 huvuduppgifter. Kan Försvarsmakten i en mindre stat som Sverige ha som huvuduppgift att försvara inte bara Sverige utan även 31 allierade stater? Tanken är emellertid att den splittrade huvuduppgiften ska hanteras ”med utgångspunkt i det kollektiva försvaret inom Nato”.
Detta är en styrande utgångspunkt, som har satts i system av statsledningen, försvarsledningen och tunga militärpolitiker. Det är Natos perspektiv som står i fokus. Det är Natos strategi, förmågemål och operationsplanering, som ska vara vägledande. Sverige har visserligen haft möjlighet att göra sin röst hörd innan besluten tagits i konsensus inom Nato, men en mindre, militärt svag stat som vår har inte haft mycket att sätta emot, när Natos planer mejslats fram. Det är faktiskt osäkert om en självständig nationell svensk linje formulerats och drivits under Sveriges integration i Nato. Det framgår i alla fall inte av regeringens redogörelse. Det framstår närmast som om Sverige med den svenska statsledningens linje att gå ”all-in” i Nato har blivit en osjälvständig pusselbit, som ska passas in i ett större mönster enligt alliansens övergripande synsätt.
Som framgår av regeringens redogörelse har detta i praktiken inneburit att som en följd av Natos planer flyttas gränsen som ska försvaras bort från Sverige och österut till Finland och Baltikum och i viss mån även till Polen. Därtill kommer att Sverige ska fungera som bas- och uppmarschområde för allierade styrkors vidare framflyttning genom landet. Angrepp riktade mot svenskt territorium kan visserligen inte helt uteslutas, men i så fall kommer det att ske bara i begränsad omfattning. Detta har fått till konsekvens att försvaret av Sveriges territorium har blivit en sekundär uppgift. Det vi har av stridskrafter ska i första hand disponeras av Nato för operationer utomlands.
Då Sverige var alliansfritt skulle Försvarsmakten enskilt kunna försvara riket mot ett väpnat angrepp med hela krigsorganisationen. Det gäller inte längre. I Försvarsmaktens budgetunderlag 2025 klargörs den övergripande grunden:
”Svensk försvarsplanering kommer att anpassas och integreras till det större alliansperspektivet genom Natos gemensamma planering.”
Blir det något kvar för svensk del? I budgetunderlaget ges ett visst begränsat utrymme för detta:
”Svensk försvarsplanering måste dock kunna stå för sig själv … Detta dels för att kunna möta hot innan beslut om kollektivt försvar fattats, dels för att hantera de delar av försvarsförmågan som fortsatt kommer att hållas strikt nationellt.”
Här är Försvarsmakten inne på viktiga saker, men inom tämligen snäva ramar och som undantag från huvudregeln. Men allt ska trots allt inte ske enligt Nato eller genom Nato. Sverige behöver viss självständig försvarsplanering.
Det första förbehållet om att något uppenbarligen måste göras för att försvara landet i avvaktan på Natos beslut är problematiskt genom sin begränsning. Vad gäller om Nato inte kommer eller kommer sent, ja för sent? Det är inte att räkna med att någon annan än Sverige vid en väpnad konflikt kommer att säkra territoriet och skyddet av befolkningen. Allierat bistånd torde under alla omständigheter kräva ett eget uthålligt och utdraget försvar. Men detta tycks ligga utanför kalkylerna. Det andra förbehållet att vissa delar av försvaret ska hållas ”strikt nationellt” är uppmuntrande, och Försvarsmakten har skissat på ett antal sådana typfall. Men vad blir kvar för detta om armén ska skickas utomlands?
Under 2025 har de allierade staterna tilldelats nya förmågemål (Capability Targets). Det handlar om kvantitativa mål i fråga om militära förband och om kvalitativa mål relaterade till vad dessa förband ska kunna prestera i form av eldkraft, rörlighet och ledning. Här intresserar framför all de kortsiktiga förmågemålen, där perspektivet är fram till 2031. Målen tar sin utgångspunkt i Natos operations- planer och de styrkor som bedöms nödvändiga för att planerna ska kunna genomföras.
Dessa förmågemål är hemliga. Men för Sveriges del omfattar förmågemålen enligt regeringens redogörelse följande huvudpunkter:
1. Utveckla en multinationell divisionsledning med tillhörande divisionsförband i samverkan med Norge.
2. Utveckla tre tunga infanteribrigader och en lätt infanteribrigad.
3. Förbättra marinens interoperabilitet och dess förmåga att omgruppera.
4. Förbättra flygvapnets interoperabilitet, beredskap och förmåga att omgruppera.
5. Utveckla förmågan att bidra till och verka i integrerat luft- och robotförsvar och luftvärnsförbanden.
6. Utveckla förmågan att möjliggöra militära operationer i regionen samt tillhandahålla värdlandsstöd.
Regeringens överblick är summarisk. De faktiska förmågemålen är detaljerade. Förmågemålen anger inte hur de militära förband och andra förmågor, som ska utvecklas är avsedda att tas i bruk. Detta framgår emellertid av Natos operationsplanering. För att bilda sig en reell uppfattning om förmågemålen behöver man känna till de hotbedömningar, strategiska överväganden och operationsupplägg som legat till grund för analysen. Detta framgår inte av regeringens redogörelse.
Som FOI framhåller i en rapport:
”Det är ett potentiellt problem att de mål Sverige tilldelats, vilka kan medföra stora kostnader, inte på detaljerad nivå kan redovisas, granskas och diskuteras brett av svenska politiska beslutsfattare och medborgare.”
FOI konstaterar även i rapporten det uppenbara att Sverige kan ha delvis annorlunda eller kompletterande behov i förhållande till de förmågemål som landet tilldelas genom Natos planeringsprocess:
”I slutändan kan det även bli en avvägning av hur såväl alliansgemensamma som specifika nationella behov bäst tillgodoses.”
Den aspekten har dock inte satt några spår i regeringens redogörelse, som inte går in på frågan om ”balans” mellan vad Sverige utifrån sin nationella ståndpunkt vill uppnå och vad Nato utifrån sitt perspektiv vill åstadkomma.
Det råder knappast någon tvekan om att Natos planeringsprocess är något av en huggsexa, där stater verkar för att främja försvaret av det egna landet och gärna ser att man kan involvera andra allierade i det egna försvarskonceptet samt därtill förskjuta eller avbörda sig kostnader. Hur Sverige förhållit sig i detta sammanhang berörs inte i regeringens skrivelse.
Den tyngsta punkten i regeringens lista är att utveckla fyra brigader fram till 2031. I dagsläget har Försvarsmakten möjligen två brigader, men det är ovisst om de är fullt ut övade, bemannade och utrustade. Det återstår att se hur det blir med det målet. Punkt 1 i listan om att utveckla divisionsförband i samverkan med Norge är oklar. En division består av flera brigader. Innebär detta krav att Sverige ska utveckla och bidra med ytterligare brigader utöver de redan nämnda?
Hur dessa tilltänkta divisionsförband ska användas framgår inte.
FOI pekar i en rapport om försvarets ramvillkor på att styrning ”på taktisk, operativ och militärstrategisk nivå är en angelägenhet för Nato i Natoledda operationer med utgångspunkt i de regionala operationsplanerna. Sverige är främst ansvarig för att leverera krigsförband enligt de specifikationer som anges i förmågemålen”. Det är här tyngdpunkten ligger.
Utöver denna underordnade roll, då Nato är inblandat, kvarstår enligt FOI att hantera uppgifter som är ”strikt nationella”. Det medför enligt forskningsinstitutet att hittillsvarande modell för styrning är tillämplig för delar av Försvarsmaktens uppgifter, men att handlingsfriheten för militära chefer antas bli begränsad kopplat till prioriteringar mellan olika krigsförband som ska underställas Natos ledning.
Regeringens redogörelse till riksdagen om verksamheten i Nato under 2025 ger inte betryggande besked om hur och med vad Sveriges territorium ska försvaras.