Grekland fastnade 2010 i en djup skuldkris i samband med de finansiella marknadernas globala kollaps. De grekiska statsobligationerna förvandlades till ”junk bonds”. Landet var illa ute. Grekland tog ett stort lån från Internationella Valutafonden (IMF). Villkoren var hårda. Krav ställdes på hur inrikespolitiken skulle utformas, på ekonomiska reformer och på åtstramningar. Allt detta drev en redan skakad regering ut i ett förvärrat kaos. Så småningom försökte efterföljande regeringar att under inhemsk press från både höger och vänster återta kontrollen över landets ekonomi.
Som Greklands mellanhavanden med IMF visar är den ekonomiska suveräniteten inte absolut, utan den kan underkastas mer eller mindre långtgående begränsningar. Det gäller för en mindre stat att hålla sådana interventioner i schack så långt det nu går med bevarad självbestämmanderätt. Suveräna nationsstater är byggstenarna i det internationella systemet. En internationell organisation som FN skapades för att upprätthålla stabila relationer mellan oberoende stater och förhindra att vissa stater hänsynslöst kör över andra. Det systemet är nu utsatt för hot på flera plan, framför allt genom att våldsförbudet ifrågasätts från amerikansk, israelisk och rysk sida.
I samband överläggningarna i Bretton Woods 1944 gjorde stormakterna i väst upp om att inrätta Internationella Valutafonden och Världsbanken. Att tillhöra dessa institutioner har ett pris. Medlemskapet inskränker självbestämmanderätten, särskilt de svagares. Internationella Valutafonden och Världsbanken utövar ett enormt inflytande över många staters inrikespolitik. Dessa inrättningar tillskansade sig betydande makt under den nyliberala perioden i slutet av 1900-talet. USA dominerar och har än så länge vetomakt i både IMF och Världsbanken. Det är institutioner som inte har drabbats av Trumpadministrationens ständiga angrepp på olika internationella samarbeten.
I den intressanta boken The Meddlers (Haward University Press, 2022) går historikern Jamie Martin tillbaka till 1900-talets början för att finna ursprunget till dessa mäktiga institutioner.
I boken skildrar han hur inrättningar som Nationernas förbund (NF) och Banken för internationell betalningsutjämning (BIS) växte fram för att styra världsekonomin. Dessa institutioner försågs med civila tjänstemän, bankirer och kolonial myndighet från Europa och USA med extraordinära maktbefogenheter för att genomdriva åtstramningar, samordna oberoende centralbankers politik, övervaka utvecklingsprogram och reglera priser på råvaror.
Författaren ställer frågan: Hur långt kunde institutionerna gå i denna ojämlika värld genom att intervenera i suveräna staters och imperiers ekonomiska inrikespolitik utan att drabbas av allvarliga bakslag? Med detta som tema kan läsaren följa författarens nedslag i politiska konflikter i Weimar-Tyskland, på Balkan, i Nationalist-Kina, på koloniala Malackahalvön, i Chile samt på Wall Street.
För närvarande är bilden komplicerad. Det är inte bara stormakternas ekonomiska övertag och USA:s dominans över globala ekonomiska institutioner, som utnyttjas för att påverka och försvaga andra länder, särskilt staterna i den globala södern. USA använder som knappast någonsin förr det ekonomiska sanktionsvapnet, en sorts beväpning av den internationella ekonomin, för att slå hårt och brett åt många olika håll. Trump-administrationen utnyttjar tullar och tariffer som framtvingande och dirigerande ekonomiska vapen, som vilken stat som helst tycks kunna drabbas av. I den amerikanska arsenalen ingår vidare att pressa fram förvrängda handelsavtal utan ömsesidighet och på orimliga villkor samt aktioner och projekt för att uppnå kontroll över marknader och känsliga råvaror. Härtill kommer USA:s kränkningar med våld av staters självbestämmanderätt och territoriella integritet (Venezuela, Iran, Somalia och flera andra stater), hot om våld (Grönland och Kuba) samt mot FN riktade projekt som “Gaza Board of Peace”.
Andra sidan av denna framför allt amerikanska politik är att den leder till att motkrafter under hand växer fram med alternativa finansieringskällor (som Asian Infrastructure Investment Bank), alternativa handelsförbindelser på normala villkor (mellan EU och Kina sker handeln enligt WTO-reglerna) och strategiska handelsavtal (som EU:s Mercosur-avtal med Latinamerika). Stater som Brasilien, Kanada, Mexiko, Sydafrika, Indien och Kina verkar för en multilateral ordning och ökad involvering av den globala södern i världens affärer. IMF är av central betydelse för USA, där man har stort inflytande och i praktiken vetorätt, som emellertid är ifrågasatt, bland annat av BRICS-länderna. Den amerikanska politiken tär hela tiden på tilliten och förtroendekapitalet och leder till ökad skepsis från allierade staters sida.
Som Jamie Martin framhåller har utländska interventioner alltid präglat imperialistisk och kolonial maktutövning. På 1920- och 1930-talet tillkom som nydanande internationellt samarbete för kontroll av makt och interventioner genom till synes opolitiska ekonomiska institutioner. De fördelade lån, hjälp och kunskaper till behövande stater. Men lånen var ofta villkorade av åtstramningar och förenade med kontroll av råvaror och inflytande över den monetära politiken. Dessa nya maktinstitutioner kom till för att främja en mer ogenomskinlig form av utländsk inblandning och öppnade suveräna stater för mäktigare staters inflytande.
Författaren citerar en brittisk jurist som då det begav sig klargjorde beträffande en av dessa institutioner (BIS) att den var avsedd att vara “detached from mass politics and run by capitalists whose judgements [were] superior to the passions of the crowd and independent of rulers who are dependent on the crowd”. Dessa tankegångar om oberoende institutioner som står ovanför och fria från politiken i sina avgöranden har inte mist sin aktualitet. Men att det förhåller sig så klargörs sällan på detta explicita sätt. För de politiskt ansvariga politikerna ger samtidigt konstruktionen med till synes oberoende institutioner fördelen att ha någon att skylla på när politiken havererar.
I botten på den här utvecklingen låg rivalitet mellan imperier och transnationella storföretag, kriser i ett internationellt system av imperialistiska stater, som genomgående drabbade samman i militära fientligheter, samt kriser i den globala kapitalismen, där instabilitet snarare var norm än undantag.
Under första världskriget blev det nödvändigt att hantera leveranserna av förnödenheter, varför Ententens allierade makter etablerade krigstida samordnande organ. Dessa blev, då segern var vunnen, till instrument dels för att ekonomiskt bestraffa de besegrade Centralmakterna, dels för att åstadkomma efterkrigstida rekonstruktion på segrarmakternas villkor. Nationernas förbund användes för villkorade lån till de forna Centralmakterna, men med olika krav på åtstramning och finansiell kontroll.
Beträffande förhållandena i Tyskland beskrev amerikanen Benjamin Strong, som var chef för den inflytelserika New York Federal Reserve Bank, efter ett besök i Tyskland 1925 sin förundran över ”inblandningen och undersökningarna och kontrollerna”, som påtvingades Tyskland och som han betvivlade att det amerikanska folket skulle tolerera. Han ansåg att den genomgripande karaktären på dessa kontroller i Tyskland var obegripliga och noterade: En stor del av den västra gränsen är besatt av en främmande armé, vars rättigheter sträcker sig in i vitala delar av Tysklands industriella kärnområden; främmande direktörer i Riksbanken; en kommissionär för att övervaka deras sedelutgivning och räkenskaper; hela järnvägssystemet i händerna på en fransk kommissionär; alla industriella inrättningar pantsatta till främmande nationer, och generellt under övervakning av en utlänning; statens finansiering, budgeten, och hela planen för Centralbanken och utländsk finansiering underkastad mer eller mindre inkvisitorisk övervakning av ”Transfer Committee” (som hanterade skadeståndsbetalningarna); de är anmodade att lämna oändliga rapporter och statistik; bara för att få grundläggande mål och specifika transaktioner ifrågasatta.
En bättre grogrund i Tyskland för inhemsk instabilitet, konstanta kriser, revanschlusta och breda extremistiska rörelser går det knappast att föreställa sig.
När Nationernas förbund avsåg att lämna ett lån till Kina ställdes suveränitetsfrågan på sin spets. Den suveräna staten Kina hade antagligen mer förödmjukande än något annat land utsatts för det brittiska imperiets och andra stormakters hänsynslösa aggression och interventioner. Sun Yat-sen, den nationella kinesiska rörelsens stora ledare och Republiken Kinas förste president, sökte efter utländskt kapital för att utveckla landets ekonomi och bygga ut järnvägssystemet. Dennes bok International Development of China hade stort inflytande.
Den brittiske bankmannen Otto Niemeyer argumenterade för att NF “could be presented as an entirely different kind of control from that hitherto identified in China with the foreign devil”. De kinesiska företrädarna vägrade emellertid att godta den gamla sortens imperialistiska finansiella dominans och krävde nya, rättvisa villkor. De kinesiska nationalisterna tvingade britterna att dra tillbaka sin kanonbåtsdiplomati och sina kolonialistiska planer.
Kinas förtroende för Nationernas förbund torde ha varit måttligt. Kina var en av segrarmakterna i första världskriget och deltog när fredsvillkoren skulle mejslas ut i Versailles. Kina vägrade att underteckna fördraget, eftersom det slog fast att tyska besittningar i landet skulle överföras till Japan. Detta var oförenligt med principerna i president Wilsons fjorton punkter, som han hade förklarat skulle ligga till grund för fredsvillkoren. Protesterna mot denna stormaktsuppgörelse, som åsidosatte Kinas suveränitet, gav upphov till den starka kinesiska patriotiska rörelsen, som genomförde omfattande demonstrationer över hela landet.
Något lån från NF blev det dock aldrig. Japans anfallskrig mot Kina kom emellan. Kina vände sig till Nationernas förbund för stöd mot den japanska aggressionen. Till slut fick NF fram en rapport som fördömde Japan, men mer blev det inte. Japan tågade ut ur NF.
Överenskommelserna i Bretton Woods 1944 belyser hur det kan gå när en svag stat som Storbritannien gör upp med en stark makt som USA, som håller på att ta över. Det visade sig snart att avtalet som då träffades om Internationella Valutafonden var vagt och att denna vaghet bara gick i en riktning. När IMF:s styrelse sammanstrålade för första gången i maj 1946 insisterade de brittiska medlemmarna på att en stat hade en automatisk rätt till betalning ur fondens medel utan att fonden blandade sig i medlemsstatens inrikes affärer. Den amerikanske statstjänstemannen Harry Dexter White, som hade företrätt USA i Bretton Woods och fört förhandlingarna med britten John Maynard Keynes, gjorde emellertid klart att en sådan automatisk rätt inte var möjlig, utan det handlade bara om en rätt som var underkastad villkor. Författaren Jamie Martin konstaterar:
“White övergav inte ett klart krigstida löfte, trots de brittiska kollegernas protester. I stället klargjorde han vad som till dess hade hållits oklart. Men då betydde det inte längre mycket vad som hade sagts under kriget. USA:s företrädare i IMF:s styrelse kunde tolka de oklara reglerna i en institution som de dominerade enligt sina egna kriterier och i ljuset av politiska restriktioner som de hade att möta hemma.”
En engelsk styrelseledamot hävdade att USA:s inställning stred mot vad som hade redovisats i det underlag som hade legat till grund för det brittiska parlamentets ratificering av avtalet. En genomgång av regeringens dokumentation från förhandlingarna mellan Keynes och White visade emellertid bara att det hade varit en grov överenskommelse om att inget “important country” skulle tillåta en extern granskning av sin inrikespolitik. Men det hade inte varit någon klar bekräftelse på att alla länder, oavsett deras föreställda betydelse, skulle beviljas rättigheter. Keynes hade tryckt på för ovillkorlighet, men det var sett i backspegeln uppenbart att amerikanerna inte hade gått med på det. Hur som helst var det nu för sent att få en ändring till stånd och nå fram till ett mer robust åtagande än vad Keynes hade uppnått under kriget.
På den vägen har det fortsatt i Internationella valutafonden och andra sådana av USA dominerade institutioner. Talet om ett ”special relationship” mellan Storbritannien och USA hade för övrigt ingen betydelse när USA 1944 körde över engelsmännen. Den relationen har nog genomgående bestämts av respektive stats nationella intresse, som ofta divergerat.
Kan några slutsatser dras för svensk del? Möjligen. En mindre stat som Sverige bör inte osökt träffa oklara avtal med en mäktig stormakt som USA. Det har Sverige gjort genom DCA-avtalet. Det håller Sverige på med genom att den 17 mars i år ansluta sig till deklarationen om det ”amerikanska samarbetsinitiativet Pax Silica”, som handlar om kritiska mineraler och framväxande ny teknik och enligt USA bygger på att ”amerikanskt teknologiskt ledarskap kräver säkra leveranskedjor”, där ”Pax Silica är vår strategi”. Hur pass bindande detta dokument är kan diskuteras, liksom vad det kommer att innebära i praktiken, men har man väl skrivit under sitter man lätt fast och ger upp behövligt manöverutrymme till förmån för ett projekt som har udden riktad mot Kina.
Det man säkert kan säga om dessa överenskommelser är att de innehåller vagheter och att sådana vagheter typiskt sett leder i en viss riktning, nämligen till övertag för den mäktiga staten.