Beslutsfattandet i Nato är inget under av klarhet!

Rolf Andersson

Sveriges statsledning arbetar frenetiskt för att lotsa landet in i Nato. Den har klargjort att vi ställer upp på allt som ingår i ett medlemskap och det utan några som helst reservationer (kärnvapen, utländska baser). Den har vidare indikerat att det nog finns betydande ytterligare svängrum när det gäller att gå Turkiet till mötes. Vi får se hur det går med projektet.

Vad ett medlemskap i Nato skulle medföra för Sverige är än idag ytterst oklart. Ett flertal statliga utredningar arbetar för närvarande med att undersöka vilka följder ett medlemskap skulle få och vilka anpassningar vi måste göra för att få det hela på plats. Föremål för utredning är bland annat inriktningen av det militära försvaret, nödvändiga författningsändringar och andra anpassningar. Sett ur medborgerlig synvinkel hade det varit ett demokratiskt minimum om det väsentliga i allt detta hade retts ut och bibringats allmänheten innan anslutningsbeslutet togs.

Experimentellt lagda svenska statsledningar har fört oss in i en säkerhetspolitik av ovisst och farligt slag.

En aspekt på ett intåg i Nato är hur beslut i alliansen fattas.

Den etablerade bilden av hur beslut – rent formellt sett – fattas i Nato är att det sker i konsensus. Den bilden är korrekt. Men var framgår det och vad innebär principen om konsensus närmare besett?

Natos grundläggande dokument är alliansens stadga, som trädde i kraft 1949. I den avhandlas inte beslutsfattandet utom när det gäller en fråga, nämligen anslutningen av nya medlemmar, där det i artikel 10 explicit anges att det sker genom ”unanimous agreement (enhällig överenskommelse). Möjligen är det ägnat att förvåna, att det inte finns uttryckliga beslutsregler i stadgan om andra frågor, men så är det.

I Natodokument som NATO Legal Desktop och NATO Encyclopedia bekräftas att alliansen alltsedan verksamheten inleddes för drygt 70 år sedan tillämpat principen om konsensus och det på alla nivåer, även i arbetsgrupper på mycket låg nivå, och för alla beslut. Det är alltså befogat att tala om en etablerad praxis. En viss reservation bör här göras för delegering av beslutsfattandet, men även om till exempel Natos generalsekreterare ges ett mandat att besluta i vissa frågor så går det ytterst tillbaka på ett beslut i konsensus av den institution inom Nato som förfogar över saken.

Vad innebär då konsensus i Natos fall? Det innebär till att börja med att man inte röstar. Man kan alltså inte lägga ner sin röst som i exempelvis FN:s säkerhetsråd. Men staterna måste ändå komma ”överens”. Ett beslut accepteras i princip av varje medlemsstat genom att man inte gör formella invändningar. Det är en skillnad här mot att staterna ”enhälligt” stöder ett beslut om nya medlemmar, då de ställer sig bakom beslutet med fullt, positivt och aktivt stöd. Konsensus lämnar en öppning eller snara för medlemsstater, som inte fullt ut stöder en föreslagen åtgärd, men föredrar att inte opponera mot att den verkställs. Med andra ord, enhällighet innebär att alla är överens, medan konsensus tycks innebära att ingen inte samtycker.

För att få det hela att fungera, eftersom man vid oenighet inte faller tillbaka på ett omröstningsförfarande, föregås beslutsfattandet av ibland utdragna förhandlingar och konsultationer på alla relevanta nivåer och naturligtvis även informellt i olika grupperingar, konstellationer samt i huvudstädernas alla toppmöten.

När efter konsultationer, diskussioner, lobbying, förhandlingar och arbete med utkast till beslut staterna muntligen kommit överens om vägen framåt och ett nytt eller ändrat förslag kommer fram och cirkuleras så kan medlemsstaterna vid ett nytt möte anta det eller efter viss betänketid i princip reagera enligt följande:

  • Tystnad, inget svar, vilket bedöms som en accept;
  • Begära anstånd;
  • Kommentera och ge uttryck för en viss tolkning av dokumentet i fråga; samt
  • Göra invändningar eller föreslå tillägg, vilket typiskt sett leder till ett uppföljande möte.

Om ingen stat gör invändningar, anses förslaget antaget i konsensus och det kan då vid behov flyttas uppåt i den beslutsfattande kedjan tills det når Natos högsta beslutande organ, Nordatlantiska rådet.

Gör man invändningar, utövar man den vetorätt man har. Rent formellt sett görs härvidlag ingen skillnad mellan stora och små stater. Formellt kan ingen medlemsstat tvingas att vidta militära åtgärder mot sin vilja. Och ingen medlemsstat kan hindra övriga medlemsstater från att vidta kollektiva åtgärder, men ett veto skulle hindra att åtgärderna genomförs som ett led i Natos verksamhet. De berörda, villiga staterna skulle vid ett veto vara tvungna att gå utanför Nato och forma en ”coalition of the willing”, som vi ju sett exempel på, till exempel vid angreppskriget mot Irak och vid bombkriget mot Libyen.

Hur ligger det då till med den faktiska vetorätten? Har den utövats? I vilken omfattning så skett kan man inte säkert veta. Det ligger knappast i Natos intresse att gå ut publikt och öppet redovisa interna motsättningar i form av reservationer och veton. Såsom det brukar gå till i sådana sammanhang utövar man press på varandra, förhandlar, drar in andra egentligen ovidkommande faktorer i spelet, söker alternativa vägar samt, där så är möjligt, uppnår kompromisser. Om den vägen inte är öppen utan det potentiella vetot kvarstår som en realitet får man hålla det för ytterst sannolikt att den stat som driver saken tills vidare backar och väljer en annan väg. Att en eller flera medlemsstater säkerligen eftersträvat och övervägt att involvera Nato som kollektiv i militära engagemang kan man vara övertygad om, men där sonderingar på förhand visat att förutsättningar inte förelegat, varför man avstått från att driva det till sin spets och ett troligt veto.

Vad som är känt är att Frankrike under president de Gaulle på 1960-talet fortlöpande ”obstruerade” mot Nato och motverkade dess militära integration. Frankrike drog sig till slut ut ur Natos militära kommandostrukturer, men kvarstod som medlem. År 2009 återinträdde man på nytt fullt ut.

Turkiet har lagt in sitt veto mot att delge vissa andra stater (Cypern) känslig information.

Turkiet har som väl känt synpunkter på den svenska och finska ansökan om medlemskap. Hur det slutar återstår att se.

Ett sorts alternativ till vetot är att försöka ställa sig vid sidan (”opt-out”), när det gäller verkställigheten av ett beslut, som man inte inlagt veto mot. Staten i fråga förhindrar alltså inte att konsensus kan uppnås, men deltar inte i implementeringen av beslutet.

Ett exempel på det utgör beslutsfattandet i Nato 1999 i samband med Kosovo. I Grekland dominerade en stark opinion mot att Nato skulle vidta militära åtgärder mot Jugoslavien. Det slutade med att Grekland inte blockerade Natos beslut att intervenera militärt, men landet deltog inte i Natos 78 dagar långa folkrättsstridiga bombkampanj. Hur Grekland skulle ha agerat om Nato-systemet hade byggt på omröstning kan man spekulera om.

Ett annat exempel på beslutsfattandet är följande: Den 15 januari 2003 begärde USA att Nato skulle börja planera för ett försvar av Turkiet mot potentiella motattacker från Irak. Detta ingick i USA:s krigsplaner. Tyskland, Frankrike och Belgien vägrade att svara positivt på grund av nationella skäl och invändningar baserade på FN-stadgan och internationell rätt. Som svar åberopade Turkiet artikel 4 i Natos stadga, som innebär ett krav på konsultationer. De tre länderna fortsatte att under en tid blockera ett beslut av Nato att tillhandahålla militär assistans i form av övervakningsplan, AWACS, och Patriot missiler till Turkiet. I avsaknad av konsensus, förbereddes inget stöd till Turkiet. Men vad som hände var att beslutsprocessen flyttades från Nordatlantiska rådet, där Frankrike deltog, till alliansens Försvarsplaneringskommitté, där Frankrike då inte deltog, eftersom man hade dragit sig ur Natos integrerade militära struktur. Tyskland och Belgien godtog sedan i en kompromiss förflyttningen. Det militära stödet till Turkiet beviljades av Försvarsplaneringskommittén, alltså inte av Nordatlantiska rådet. Det var onekligen fråga om ett kringgående av Frankrikes veto. Men möjligen hade Försvarsplaneringskommittén mandat att ta beslutet och Frankrike vid sitt utträde medgivit att den kunde besluta utan Frankrike.

Vem är ansvarig för Natos beslut om militära aktiviteter när det är taget i konsensus – folkrättsligt och i övrigt? Bara Nato som organisation eller även medlemsstaterna? Och undgår en stat som visserligen inte invänt mot beslutet som sådant, men gjort reservationer och inte deltar i verkställigheten, ansvar? Det kan finnas skäl att återkomma till dessa frågeställningar.

Artikel 5 i Natos stadga om kollektivt självförsvar har utlösts en enda gång. Det var i samband med 11 september attackerna 2001. Det finns anledning att gå närmare in på det beslutsfattandet, även om de underliggande dokumenten inte är tillgängliga.

Artikel 5 aktualiserades först symboliskt den 12 september 2001. I pressmeddelandet som gick ut från Nato då fanns en reservation: ”If it is determined that this attack was directed from abroad against the United States, it shall be regarded as an action covered by Article 5 of the Washington Treaty.” Natos dåvarande generalsekreterare Lord Robertson förklarade att deklarationen med nödvändighet inte innebar att Nato skulle involveras i militära åtgärder eller att USA skulle vara skyldigt att agera genom Nato, utan det var fråga om en solidaritetshandling. Enligt Robertson låg bollen helt hos USA. Enligt officiella källor hade USA inte begärt deklarationen, men välkomnade den; antagligen en sanning med modifikation.

Nato bröt härvidlag mot sin stadga, när den valde den tolkningen att en ”armed attack” i artikel 5, som uttryckligen bygger på FN-stadgan, omfattade en enskild terroristattack som inte emanerade från en annan stat.

Den 2 oktober gick Nato längre. Robertson förklarade att baserat på den information som man hade fått från USA stod det klart att attacken hade dirigerats från utlandet, varför den skulle ses som en attack, som täcktes av artikel 5 i stadgan. Han gjorde vidare klart att konsultationer pågick om hur de allierade kunde bistå USA.

Den 4 oktober enades de allierade att på begäran av USA vidta vissa åtgärder, som var allmänt hållna. I praktiken handlade det framför allt om att tillhandahålla övervakningsplan, AWACS, för flygningar över amerikanska städer.

När det gäller de militära operationerna i Afghanistan så baserades dessa inte på artikel 5. Rumsfeld och andra i USA:s administration var först inte villiga att involvera Nato. USA ville ha fria händer. Men vissa medlemsstater bidrog enskilt med trupp. Nato gick dock in i kriget i Afghanistan i slutet av sommaren 2003 men då genom Isaf-styrkan som hade ett FN-mandat och inte var en insats enligt artikel 5.

Det kommer inte att bli lätt för en småstat som Sverige att låta sig inlemmas i Natos beslutsstruktur med en kärna av svenskt självbestämmande intakt bevarad. Men även inom den ramen finns ett utrymme för självständig politik. Det gäller att hålla fast vid det och bevaka hur statsledningen väljer att gå fram då kritiska vägval ska göras.

Hur beslutsfattandet i Nato fungerar i realiteten är en fråga som knappast berörts här mer än att det tangerats i anslutning till 11 september. Även till den frågan kan det finnas anledning att återkomma.