Regeringen vill få till stånd en nyordning av lagstiftningen som reglerar vilket statsorgan som avgör om och när svenska väpnade styrkor får sändas till andra länder. Sedan länge gäller i Sverige att det är riksdagen som ytterst avgör om en svensk väpnad styrka ska sättas in i utlandet. Det är regeringen som fattar beslutet om insatsen, men det kräver riksdagens medgivande. Denna grundlagsfästa ordning (regeringsformen 15:16) vill regeringen ändra på. Förslaget framgår av departementspromemorian En tydlig beslutsordning för deltagande i Natos samlade verksamhet för avskräckning och försvar, Ds 2025:11 (som tagits fram i regeringskansliet baserat på en ensamutredares rapport). Förslaget har nu skickats ut på remiss och den korta tiden för yttranden löper ut redan den 25 juni 2025! Regeringen föreslår att en ny paragraf ska införas i lagen om operativt militärt stöd.
Det i särklass allvarligaste i förslaget är vad som ska gälla dels om behovet av styrkor uppkommer med ”kort varsel”, dels om ett ”dröjsmål” med att sätta in styrkor skulle leda till ”men för angelägna svenska intressen”. I båda dessa fall ska det enligt förslaget inte krävas något medgivande från riksdagen. Vad går de nu föreslagna bestämmelserna närmare ut på?
Kort varsel
Utan riksdagens medgivande får regeringen enligt förslaget sätta in svenska väpnade styrkor i utlandet om behovet uppkommer med ”kort varsel”. Då får högst 500 personer samtidigt delta i varje enskild operation. Högst 1000 personer får samtidigt tjänstgöra enligt bestämmelsen. Insatser för varje enskild operation får bestå under högst 90 dagar. Insatserna får ske för att delta i ”operationer eller andra aktiviteter för Natos samlade avskräckning och försvar.”
Argumenten som förs fram för förslaget är särskilt att det handlar om ej planerad verksamhet, att det rör sig om fall där det inte finns tid att inhämta riksdagens medgivande genom en proposition, att en propositionshantering ur sekretessynpunkt skulle vara svårhanterlig samt att Natos militära ledning kan flexibelt behöva utnyttja styrkor för att fylla luckor med mera.
Rekvisitet ”kort varsel” ges ingen i lag preciserad innebörd. Vad som utgör en enskild insats till skillnad mot en ny insats är oklart. Om en viss insats behöver förlängas, krävs det enligt promemorian regeringens medgivande.
Dröjsmål som skulle leda till avsevärda men för angelägna svenska intressen
Utan riksdagens medgivande får regeringen enligt förslaget sätta in svenska väpnade styrkor i utlandet om ett dröjsmål skulle leda till avsevärda men för angelägna svenska intressen. I det fallet gäller numerären högst 1 000 personer samtidigt. Tidsgränsen är satt till högst 60 dagar för varje enskild operation. Det ska liksom vid ”kort varsel” handla om att delta i Natos avskräckning och försvar.
I promemorian talas det om synnerligen brådskande och allvarliga situationer. Det skulle röra sig om undantagsfall med allvarliga negativa konsekvenser. Vad angelägna svenska intressen innebär hålls öppet, men som exempel nämns det fallet att Natos militära ledning bedömer att ett svenskt bidrag snabbt krävs för att avhålla en antagonist från att angripa allierat territorium.
Kommentarer till dessa två bestämmelser
Förslagen öppnar för att regeringen ska ges rätt att sätta in svenska soldater i bland annat kriser, gråzoner och krigslägen, som lätt kan leda till involvering i andra staters gränsincidenter, sammanstötningar och krig. Även om förhållandena skulle bedömas vara stabila, när insatsen beslutas, kan läget snabbt förändras med åtföljande risker. Kvalificeringarna ”kort varsel” för insats och men till följd av ”dröjsmål” med insats indikerar akuta, känsliga lägen med svåröverblickbara konsekvenser.
Det är det just i sådana tilltänkta lägen som statsledningen inte får låta sig överrumplas. Det är då det behövs tid för eftertanke, överläggning och kyligt beslutsfattande, som inte kan få styras av klyschor som att nu har vi gått ”all in” i Nato. Det är i sådana lägen, och även i övrigt, som Riksdagen måste ha det yttersta avgörandet i sin hand. Det finns ingen anledning att införa en ny lagparagraf.
Beträffande tidsgränserna i förslaget förhåller det sig nog så att de lätt kan bli en chimär för det fall att svensk trupp blivit involverad i skärmytslingar eller stridigheter. Inget sägs i förslaget om en rätt för riksdagen att upphäva ett av regeringen fattat insatsbeslut.
Förslagen kommer i praktiken att tära på de redan svaga svenska försvarskrafterna vilka behövs i hemlandet. Det gäller inte minst när ”kort varsel” och ”dröjsmål” behandlas som separata saker. Sverige har hur som helst inga soldater att avvara för några utlandsmissioner. Medlemskapet i Nato tvingar oss inte heller att delta i insatser utomlands.
Det hittills praktiserade systemet med krav på riksdagens medgivande för utlandsinsatser visar att beslut kan fattas med stor skyndsamhet, inom ett par dagar, även när så inte har varit nödvändigt eller klok politik. Riksdagen har de facto medverkat till ett stort antal skadliga beslut när det gäller internationella insatser (Irak, Afghanistan, Mali, Libyen), som drabbat de berörda staterna. Det är emellertid centralt att gå emot alla försök till kringgåenden av kravet på riksdagens medgivande. Att riksdagen har avgörandet i sin hand, bidrar till att saken blir belyst och dokumenterad, att rådrum ges och att opinion kan bildas och göra sig hörd.
I promemorian framhålls godtyckligt att allierades ”bi- och multilaterala operationer, militära övningar och andra aktiviteter bidrar till Natos samlade avskräckning och försvar.” Av detta drar man i promemorian slutsatsen, att deltagande i den ”typen av operationer” omfattas därför av de aktuella bestämmelserna. Vad har man i åtanke här? I promemorian nämns deltagandet i den brittiskledda snabbinsatsstyrkan JEF och det nordiska samarbetet inom Nordefco. Därtill nämns särskilt ”flygoperationer tillsammans med USA inom ramen för Bomber Task Force”. Det är inte svårt att se framför sig ett läge där USA initierar en insats och regeringen under hänvisning till ”kort varsel” eller ”dröjsmål” tar ett insatsbeslut utan att höra riksdagen. En sådan ordning tjänar inte Sveriges intressen.
Huvudregeln enligt promemorians förslag
Enligt regeringsformen (15:16) krävs i alla lägen riksdagens medgivande för att regeringen ska få sätta in väpnade svenska styrkor i utlandsinsatser. Det är en reglering som inte bör ändras. I promemorian föreslås ingen ändring av den bestämmelsen. Men i den nya, föreslagna paragrafen i lagen om operativt militärt stöd anges att regeringen får, inom de närmare ramar som riksdagen beslutar om för ett kalenderår eller en annan period, sätta in svenska väpnade styrkor för att delta i operationer för Natos samlade avskräckning och försvar. Vilket är syftet med den nya skrivningen och varför behövs den när grundlagens bestämmelse redan generellt anger vad som gäller? Det framgår inte tydligt av promemorian, som dock framhåller behovet av en löpande planmässighet i beslutsfattandet.
Det beslut som regeringen fattade 2024 om att sätta in en styrka i Lettland föregicks av en proposition, som tämligen tydligt anger detaljer beträffande insatsen (styrkor, numerär, folkrättslig grund, kommandot och uppdraget) så att riksdagen hade ett fullgott beslutsunderlag. Det var regeringen som hade att ta initiativet och detaljerat beskriva det projekt som man sökte riksdagens medgivande till. Promemorians grundmodell är här en annan. Där förutsätts och drivs på för att riksdagen ska ta tar årsvisa rambeslut om insatser och inom dessa generella ramar ska regeringen sedan ges fria händer att agera. Huruvida rambesluten är tänkta att emanera från en regeringsproposition eller ett riksdagsinitiativ lämnas öppet. Regeringens frihet att tolka vad som ligger inom beslutade ”närmare ramar” är ytterligare en fråga som lämnas öppen.
Enligt vår uppfattning skapar denna bestämmelse bara oklarhet. Det är angeläget att riksdagen har kontroll över vad som ska gälla då svenska väpnade styrkor ska operera utomlands
Inte i Sveriges intresse
Genomgående i promemorian är att den inte utgår från vad som ligger i Sveriges eget nationella intresse. Det finns föga utrymme där för svenskt självbestämmande. Men den svenska säkerhetspolitiken kan till sin kärna inte gå ut på annat än att bevara Sveriges fred och suveränitet. Därigenom kan vi säkra att de inre förhållandena i riket gestaltas utan utländsk inblandning. I promemorian är utgångspunkten en annan. Enligt den kan det inte finnas någon motsättning mellan försvaret av Sverige och försvaret av allierade stater. Men det står klart att det är en missvisande, orealistisk förenkling. Att i den av stormaktspolitik så starkt präglade säkerhetspolitiska domänen bygga på tillit, leder bara alltför lätt vilse. Det följer redan av att den alliansorganisation som Sverige ansökte om medlemskap i befinner sig i kris och är skakad i sina grundvalar. Allt fler ställer frågan om Nato är att lita på (om alliansen nu någonsin varit det)!
Vår granskning av promemorians förslag visar att de inte ligger i Sveriges intresse.
Exkurs om Lettland, Polen med mera
Svenska beslut om Nato-insatser fattades under slutet av 2024 och början av 2025.
Ett beslut handlar om att ställa en beväpnad styrka till Natos förfogande under 2025. Styrkan består av markförband och vissa andra förband med högst 1 200 personer, högst sex örlogsfartyg och högst 24 stridsflygplan. Insatsen omfattar Natos framskjutna närvaro i Lettland, Natos luftrumsövervakning, Natos stående marina styrkor och vissa andra fredstida operationer och aktiviteter under ledning av Nato eller inom ramen för bi- eller multilaterala samarbeten (till exempel med USA eller britternas JEF). När det gäller den framskjutna närvaron och de marina styrkorna innebär det att de styrkor som ställts under Saceurs befäl (Natos högste militära överbefälhavare, för närvarande den fyrstjärnige amerikanska generalen Cavoli som samtidigt är överbefälhavare för de amerikanska styrkorna i Europa) ska kunna kvarstanna vid ett väpnat angrepp och fortsätta utföra uppgifter inom ramen för Natos operationsplanering och mandat, och även bidra genom att möta ett väpnat angrepp mot en allierad.
Detta är en insats som innebär att svenska soldater kan sättas in i krig mot Ryssland, om Nato fattar beslut om det (vilket förutsätter att Sverige inte vägrar ge konsensus till ett sådant beslut). Men det innebär samtidigt att Sverige utan sådant beslut kan hamna i krig med Ryssland genom att svenska soldater befinner sig på fel plats vid fel tidpunkt under utländskt kommando och till exempel en kedja av okontrollerade incidenter skulle trappas upp till skärmytslingar och i förlängningen något än värre. Detta är ett beslut fattat av den svenska regeringen. Men beslutet krävde enligt regeringsformen att riksdagen lämnade sitt medgivande. Riksdagen har lämnat sådant medgivande och beslutet har aktiverats.
Ett annat beslut handlar om att ställa en svensk väpnad styrka bestående av högst åtta stridsflygplan till förfogande från 1 maj till årets utgång för att delta i Natos luftförsvarsoperation i Polen, som har i uppgift att skydda och upprätthålla säkerheten för den logistiknod som används för det militära och civila stödet till Ukraina. Regeringen har efter riksdagens medgivanden fattat beslut om att Försvarsmakten ska delta i den aktuella operationen. Även denna insats är förenad med motsvarande risker som den nyss nämnda.
För fullständighetens skull bör nämnas att riksdagen redan i lagen om operativt militärt stöd bemyndigat regeringen att, under förutsättning att Sverige inte är i krig och det inte råder en väpnad konflikt på finskt territorium, på begäran av Finland sätta in svenska väpnade styrkor för att stödja Finland med att hindra kränkningar av finskt territorium. Vi har tidigare kommenterat den bestämmelsen, som enligt promemorian inte ska ändras. Till detta kan läggas att Sverige åtagit sig rollen som ramverksnation för Natos förstärkta närvaro i Finland (Prop. 2024/25:34), men detaljerna om detta projekt är inte närmare kända än.
Det ligger i tiden att utsträcka den verkställande maktens handlingsfrihet och manöverutrymme och att reducera den lagstiftande parlamentariska församlingens behörighet och roll. Den accelererande utvecklingen i USA, där den ena exekutiva ordern efter den andra följer i snabbt tempo, illustrerar vad som ligger i farans riktning. Utvecklingen inom EU, där det överstatliga tar allt större plats och anknytningen till medlemsstaternas politiska ledningar tunnas ut, drar också åt fel håll. Motsvarande tendenser börjar kunna skönjas även i Sverige. Argumenten som framförs i dessa sammanhang är de ofta förekommande: vi befinner oss i ett akut krisläge och förutser att det kan förvärras; det är oerhört bråttom; skyndsamhet är av nöden och vi har inte råd att avvakta; högsta sekretess är påkallad; kraven på effektivitet och handlingskraft måste ges företräde; samt andra värden kan inte annat än stå tillbaka. Bakom detta döljer sig olika politiska inriktningar.
Den svenska regeringen driver på för att på riksdagens bekostnad utvidga sin beslutanderätt inom det säkerhetspolitiska området. Som vi tidigare berört har regeringen aviserat att den under våren kommer att lägga fram en proposition om konstitutionell nödrätt med förslag om grundlagsändringar, som skulle ge regeringen extraordinära beslutsbefogenheter i synnerligen vagt definierade krislägen; inte minst kopplade till krigsliknande förhållanden. Vi avser att återkomma till den problematiken så snart propositionen föreligger.
Promemorian kan läsas här:
Våra kommentarer om det finska bemyndigandet i lagen om operativt militärt stöd återfinns här:
ÖB ställer ut tunga löften – BEVARA ALLIANSFRIHETEN
Regeringen och utskotten är för ett mandat att gå i krig! – BEVARA ALLIANSFRIHETEN
Frågan om den konstitutionella nödrätten har vi diskuterat här:
En öppning för grundlagsstiftning om undantagstillstånd – BEVARA ALLIANSFRIHETEN
Den föreslagna nya paragrafen i lagen om operativt militärt stöd har följande lydelse:
Regeringen får, inom de närmare ramar som riksdagen beslutar om för ett kalenderår eller en annan period, sätta in svenska väpnade styrkor för att i enlighet med internationell rätt delta i operationer eller andra aktiviteter för Natos samlade avskräckning och försvar.
Regeringen får, utöver vad som följer av första stycket, sätta in svenska väpnade styrkor i sådan verksamhet som avses i första stycket om behovet av ett insättande uppkommer med kort varsel. Högst 500 personer får samtidigt tjänstgöra med stöd av detta stycke i varje enskild operation eller annan aktivitet. Högst 1 000 personer får samtidigt tjänstgöra med stöd av detta stycke. Ett insättande enligt detta stycke får för varje enskild operation eller annan aktivitet bestå under högst 90 dagar.
Regeringen får även sätta in svenska väpnade styrkor i sådan verksamhet som avses i första stycket om ett dröjsmål i insättandet skulle leda till avsevärda men för angelägna svenska intressen. Högst 1 000 personer får samtidigt tjänstgöra med stöd av detta stycke. Ett insättande enligt detta stycke får för varje enskild operation eller annan aktivitet bestå under högst 60 dagar.