Sedan länge gäller i Sverige att det är riksdagen som ytterst avgör om en svensk väpnad styrka ska sättas in i utlandet. Det är regeringen som fattar beslut om insatsen. Men det kräver riksdagens medgivande. Denna grundlagsfästa ordning (regeringsformen 15:16) vill regeringen ändra på. Regeringen föreslår att en ny paragraf ska införas i lagen om operativt militärt stöd. Förslaget framgår av departementspromemorian En tydlig beslutsordning för deltagande i Natos samlade verksamhet för avskräckning och försvar, Ds 2025:11. Förslaget har skickats ut på remiss och tiden för yttranden löpte ut den 25 juni 2025.
Flertalet av de få remissinstanser som yttrat sig har i princip ställt sig positiva till förslaget. Svenska freds har som vi rapporterat gått emot den nya lagstiftningen. För vår del har vi kritiserat förslaget i en artikel här på sajten.
Vi lyfter där fram att det allvarligaste i förslaget är vad som ska gälla om behovet av styrkor uppkommer med ”kort varsel” eller om ett ”dröjsmål” med att sätta in styrkor skulle leda till ”men för angelägna svenska intressen”. I båda dessa fall ska det enligt förslaget inte krävas något medgivande från riksdagen.
Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet har i ett yttrande belyst flera principiellt viktiga frågor i förslaget.
En helt central aspekt gäller omfattningen av bemyndigandet till regeringen. Vilka slags operationer omfattar det och är det begränsat till operationer som beslutats av Natos högsta organ, Nordatlantiska rådet (NAC)? Det finns en farlig öppning här för ett långtgående regeringsmandat.
Fakultetsnämnden konstaterar att det uttryck som används i lagen för att beteckna de aktiviteter som regeringen bemyndigas besluta om är ”operationer eller andra aktiviteter för Natos samlade avskräckning och försvar”. Detta uttryck bör enligt nämnden inte tolkas brett:
”Som anges i promemorian har Sverige bilaterala försvarssamarbeten. Det bilaterala samarbetet med USA är inte begränsat till Natosamarbetet och kan alltså – i princip – omfatta operationer som sträcker sig utanför Natos operationsområde och/eller utgör aktiviteter som inte täcks av de beslut som fattats i Nordatlantiska rådet. Givet att USA:s utrikes- och säkerhetspolitik numera är mycket oförutsägbar, för att inte säga ansvarslös, kan regeringen – i en extrem situation — utsättas för påtryckningar att delta i operationer som inte ligger i Sveriges eller Natos samlade intresse. I en sådan situation kan det för regeringen vara lämpligt att hänvisa till att dess juridiska handlingsfrihet är begränsad. Enligt fakultetsnämndens mening ger den föreslagna lagbestämmelsens bokstav utrymme för att hävda en sådan begränsning. Det finns emellertid en formulering i lagmotiven som lämnar utrymme för en betydligt vidare tolkning av lagen.
Även allierades bi- och multilaterala operationer, militära övningar och andra aktiviteter bidrar till Natos samlade avskräckning och försvar. Deltagande i den typen av operationer eller andra aktiviteter omfattas därför av bestämmelsen. (s 77)
Här kan man få intrycket att allierade staters operationer, oavsett var eller för vilket syfte de äger rum, automatiskt ryms inom formuleringen `operationer eller andra aktiviteter för Natos samlade avskräckning och försvar´. Detta vore olyckligt och bör undvikas.”
I detta kan man bara instämma. Inte minst genom DCA-avtalet har Sverige redan försatt sig i en utmanande beroendeställning gentemot USA, som givits rätt att använda svenska baser och att fritt röra sig över svenskt territorium med militärt flyg, militära fordon och marina fartyg. Genom att öppna för långtgående tolkning av den föreslagna lagstiftningen försvagas på ett allvarligt sätt möjligheterna att stå emot hårt tryck från en stormakt som USA. Med den undfallenhet svenska statsledningar visat under en lång period är sådana öppningar farliga. I promemorian nämns särskilt deltagandet i den brittiskledda snabbinsatsstyrkan JEF och ”flygoperationer tillsammans med USA inom ramen för Bomber Task Force”. Det är inte svårt att förställa sig ett läge där USA tar initiativ till en insats och en pressad regeringen, eller en regering som vill plocka lojalitetspoäng, med hänvisning till ”kort varsel” eller ”dröjsmål” säger ja utan att höra riksdagen.
Fakultetsnämnden tar vidare upp vissa folkrättsliga frågeställningar.
Bakgrunden är vissa förhållanden som redovisas i departementspromemorian enligt följande: Efter attackerna mot USA den 11 september 2001 har rättsutvecklingen kommit att innebära att storskaliga terroristangrepp från icke-statliga aktörer anses kunna ge upphov till rätt till självförsvar. Den enda gång som artikel 5 i Natofördraget åberopats var just efter 11 september-attackerna. År 2015 ansåg EU-länderna att EU:s solidaritetsklausul, artikel 42.7 i EU-fördraget, var tillämplig efter terroristangreppen på Bataclan i Paris. I Natos strategiska koncept 2022 nämns utöver terroristattacker att en eller flera skadliga cyberaktiviteter likväl som fientliga operationer mot, från eller i rymden samt hybrida operationer mot allierade kan nå nivån av väpnat angrepp och medföra att artikel 5 i Natos stadga kan åberpas.
Fakultetsnämnden anser att detta i och för sig är en riktig beskrivning, men anser att den ändå bör förses med ett par kommentarer:
”Det faktum att attacker utförda av en icke-statlig aktör kan anses utgöra väpnat angrepp innebär inte automatiskt att sådana aktörer kan ses som ansvariga för brott mot FN-stadgans förbud mot angreppskrig (eftersom de inte är bundna av FN-stadgan) och än mindre att självförsvar kan utövas på en annan stats territorium. NAC:s uttalande den 12 september 2001 var tvetydigt i detta avseende och i USA:s brev till säkerhetsrådet den 7 oktober samma år var man noga med att lägga ett ansvar på Afghanistan. ”
Denna problematik har onekligen flera aspekter. Vår inställning är att man måste ha en restriktiv syn på att kvalificera storskaliga terroristattacker från icke-statliga aktörer som ett väpnat angrepp som skulle ge rätt till självförsvar. Grunden bör enligt vår uppfattning vara att terroristbrott ska bekämpas, avvärjas och beivras genom polisiära insatser. Det vore dessutom en mycket farlig utveckling om sådana attacker skulle ge rätt att utöva våld på en annan stats territorium och därigenom luckra upp FN-stadgan. Vi har utvecklat detta i vår bok Lagen mot krig (sid. 77 och framåt) som är tillgänglig här på sajten.
Fakultetsnämnden kommenterar även så kallade hybrida operationer, som blivit ett favorittema i samtida hotbildsrapporter:
”Hybrida operationer kan utgöra väpnade angrepp, men bara under speciella omständigheter. `Hybrida operationer´ är en mycket bred term som täcker många typer av operationer, varav en del är lagliga och de allra flesta inte ens når upp till nivån för otillåten våldsanvändning enligt FN-stadgans våldsförbud.”
Fakultetsnämnden behandlar också riksdagens roll enligt förslaget.
Nämnden framhåller genomgående vikten av riksdagens medverkan och resonerar sedan om de två undantagen, ”kort varsel” respektive ”dröjsmål”. Nämnden anser att det är viktigt att involvera riksdagen så långt det är möjligt, men kan tänka sig vissa enstaka fall där regeringen på egen hand bör kunna fatta beslutet.
Ytterligare en aspekt som tas upp i remissyttrandet handlar om den situationen att svensk trupp involveras i strid under en operation som beslutats av regeringen.
”En speciell och svår fråga är vad som händer om svensk trupp involveras i strid under en operation som beslutats av regeringen på egen hand. Som anges i promemorian innebär förslaget:
att styrkor som satts in med stöd av bemyndigandena får kvarstanna vid ett väpnat angrepp och att regeringen kan fatta beslut med stöd av bemyndigandet även när ett väpnat angrepp har ägt rum. Regeringens beslut får dock enligt förslaget endast gälla under 90 respektive 60 dagar. (s 62)
I en situation då svensk trupp involverats i strid under bemyndigandeperioden, kan flera olika scenarier tänkas:
- Striderna har utvecklats till ett väpnat angrepp mot riket (svenskt territorium), och då förfogar regeringen över styrkorna enligt 15 kap.13 § RF.
- Striderna har inletts genom ett väpnat angrepp som inte är riktat mot riket i betydelsen svenskt territorium utan mot svensk trupp utomlands. Ett sådant angrepp kan utgöra ett väpnat angrepp mot Sverige i folkrättslig bemärkelse.
- Det har inte skett ett väpnat angrepp mot riket eller mot svensk trupp, men svensk trupp strider på ett annat lands sida, efter det att det landet utsatts för ett väpnat angrepp.
Dessa olika scenarier aktualiserar olika juridiska och politiska frågor.”
Ja, så förhåller det sig. Förslaget enligt departementspromemorian öppnar för att regeringen ges möjlighet att sätta in svenska soldater i kriser, gråzoner och krigslägen. Sådana insatser kan lätt leda till involvering i andra staters gränsincidenter, sammanstötningar och även krig. Även om förhållandena skulle framstå som stabila, då insatsen beslutas, kan läget snabbt förskjutas med åtföljande risker och oöverblickbara konsekvenser. Det är i sådana lägen, och för att undgå att försättas i sådana lägen, som Riksdagen enligt vår uppfattning överlag måste ha det yttersta avgörandet i sin hand. Det är inte acceptabelt att regeringen genom att fatta beslut på egen hand kan försätta landet i sådana lägen som kan leda till att Sverige utsätts för väpnat angrepp och dessutom med åtföljande vidgade beslutsrättigheter för regeringen.
Läs nämndens yttrande här:
https://www.regeringen.se/contentassets/ca6542a090ca4f9c98b916a7ba7d6d93/stockholms-universitet.pdf