Undantagslagstiftning

Regeringen vill ha makt att träda in i riksdagens ställe i för landet kritiska lägen. Den maktförskjutningen ska, är det tänkt, åstadkommas genom ändringar i regeringsformen. Dels genom ett tillägg till bestämmelserna i kapitlet som har rubriken Krig och krigsfara. Dels genom införandet av ett helt nytt kapitel som ska ha rubriken Allvarliga fredstida krissituationer. Upplägget är lika i båda fallen. De skiljer sig dock åt då det är olika lägen, som ska utlösa att regeringen kan ta över beslutanderätt.

Vad regeringen konkret är ute efter indikeras av följande citat från propositionen:

”Regeringen konstaterar att de föreslagna bestämmelserna innebär att regeringen får i princip samma rätt att meddela föreskrifter som riksdagen … Bestämmelser som enbart tar sikte på förfarandet i riksdagen blir däremot inte tillämpliga för regeringen. Det gäller t.ex. det kvalificerade lagstiftningsförfarandet vid begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter… Av naturliga skäl blir inte heller regleringen i regeringsformen om krav på lagrådsgranskning av civilrättsliga och betungande offentligrättsliga föreskrifter tillämplig. Enligt regeringens mening innebär detta att ingripande föreskrifter, t.ex. sådana som begränsar grundläggande fri- och rättigheter, kan meddelas mer skyndsamt än under normala förhållanden. Det är också syftet med förslaget …”

Men det handlar inte bara om fri- och rättigheter. Regeringen har ett avsnitt om Nato i propositionen, och framhåller att förslagen bör ses mot bakgrund av att alliansens krav har nära beröringspunkter med de frågor som hanteras i propositionen. Vad detta konkret kan innebära utvecklas dock inte närmare, men det kan handla bland annat om svenska militära insatser utlandet.

Vi går nedan igenom förslagen till ändringar av regeringsformen.

1. Krig, krigsfara och extraordinära förhållanden

Enligt nu gällande regeringsform kan riksdagen delegera lagstiftningsmakt till regeringen, då riket är i krig eller krigsfara, eller då det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som riket befunnit sig i.

Dessa begrepp i regeringsformen är inte definierade. I propositionen förs det tämligen allmänna resonemang om hur de skulle kunna tolkas i olika situationer, men avsikten har inte varit att binda upp statsledningen utan hålla öppet för olika tolkningar beroende på omständigheterna.

I sådana lägen som avses här kan således regeringen, om riksdagen till den delegerat rätten att lagstifta i en viss frågan, gå in och lagstifta i frågan i riksdagens ställe.  Detta är vad som gäller nu. För att regeringen ska kunna träda in som lagstiftare krävs för närvarande alltså ett bemyndigande i lag från riksdagen.

Det helt nya som föreslås i propositionen är att regeringen kan träda in och lagstifta utan att riksdagen delegerat den rätten till regeringen. Riksdagen ställs alltså åt sidan av regeringen. Ett sådant ingrepp kräver att tre rekvisit är uppfyllda, nämligen att ett dröjsmål skulle leda till avsevärt men för angelägna allmänna intressen. Det är regeringen som beslutar om dessa rekvisit är uppfyllda.

Dessa vaga begrepp ska enligt propositionen inte definieras. Regeringen för i propositionen bara generella resonemang om begreppen och de står öppna för tolkning. För att bara ta ett exempel så inställer sig frågan vad som avses med dröjsmål? Dröjsmål i förhållande till vad? Kan regeringen finna att dröjsmål är för handen, trots att frågan behandlas av riksdagen i den takt som riksdagen finner lämpligt eller att frågan har behandlats av riksdagen som funnit att någon särskild åtgärd inte behöver vidtas?  Den föreslagna lagtexten öppnar för en sådan tolkning.

Detta förslag, enligt vilket regeringen flyttar fram sin position på riksdagens bekostnad, är en nyordning som, för att citera propositionen, innebär ”en långtgående och principiell förändring som kan vara förenad med risker.”

Mot förslaget kan på goda grunder centrala invändningar göras:

• Regeringen bör inte ges rätt att enligt eget avgörande på mer eller mindre godtyckliga grunder träda in och ta över normgivningsrätt som exklusivt tillkommer riksdagen enligt nu gällande ordning.
• Att riksdagen är bevarad vid sin lagstiftningsmakt i de kritiska lägen som är aktuella här är särskilt angeläget med tanke på de risker som är förenade med ett snärjande beslutsfattande som inte är gediget förankrat och behandlat i parlamentet.
• Propositionen belägger inte att det finns något verkligt och nödvändigt behov av den föreslagna nyordningen; denna långtgående och principiella förändring.
• Det står klart att den tänkta nyordningen kan ”missbrukas” och att de olika aspekterna på riskproblematiken inte analyseras på djupet och inte heller belyses på ett grundligt och konkret sätt utifrån bland annat historiska exempel och till exempel Trumpadministrationens excesser.
• Riksdagen har i praktiken visat sig kunna fatta beslut med stor och tillräcklig skyndsamhet.
• Genom att grundligt, löpande och med förutseende analysera de lagstiftningsproblem som kan komma att aktualiseras bör det vara fullt möjligt att genom riksdagen snabbt fatta beslut om de lagar som är erforderliga.
• Om regeringen tillåts ta över kommer frågan lätt att lämna offentlighetens ljus, försvåra offentlig debatt, bli sämre förberedd och riskera att avgöras snabbt och på lösa grunder när i stället välövervägda och förankrade beslut är på sin plats.
• Talet om akuta lägen där lagstiftning krävs i ”princip omedelbart, dvs. under dagen eller inom några få dagar” övertygar inte och i propositionen görs ingen konkret analys baserad på historiska erfarenheter.
• Om regeringen ges rätt att träda in i riksdagens ställer bortfaller viktiga spärrar mot godtycklighet och rättsosäkerhet (ingen granskning av Lagrådet och spärrar mot möjligheterna att begränsa grundläggande fri-och rättigheter faller bort).

Regeringen framhåller att förslaget innehåller garderingar mot missbruk och godtycke. Bland annat lyfter den fram att regeringens lagstiftning ska vara tidsbegränsad, snarast möjligt underställas riksdagen för prövning och under vissa förutsättningar automatiskt upphöra att gälla. Det är nog gott och väl med sådana mekanismer men:

• Börjar man införa och tillämpa undantagslagstiftning sker lätt en anpassning och tillvänjning som kan leda till att det som man nu vill få till ett undantag institutionaliseras och steg för steg för steg blir till det normala.
• Om viss lagstiftning som stiftats av regeringen skulle upphävas av riksdagen är det inget som hindrar att regeringen går in igen och stiftar lagen på nytt och på så sätt löpande håller liv i sin lagstiftningsmakt.
• Lagstiftning som regeringen ensidigt beslutat och tillämpat, men riksdagen skulle ha förkastat, utgör en realitet som det kan bli mycket svårt för en redan snärjd riksdag att ta sig ur.
• Om riksdagen i de kritiska lägen som är aktuella här, krig och krigsfara, ställs inför fullbordat faktum, nämligen att regeringen tagit över lagstiftningsmakt och tillämpat av den beslutade lagar, som riksdagen inte skulle ha ställt sig bakom, kan det vara politiskt oerhört känsligt av säkerhetspolitiska skäl och i praktiken svårt att återgå till ett läge där regeringens åtgärder backas, om det nu alls är praktiskt möjligt.

2. Allvarlig fredstida krissituation

Det nya tilltänkta kapitlet i regeringsformen handlar om situationer, då det råder en allvarlig fredstida krissituation och förhållandena kräver visst beslutsfattande. Detta kan då enligt förslaget delegeras till regeringen av riksdagen, varvid regeringen ges rätt att lagstifta i riksdagens ställe. Vi diskuterar inte denna bestämmelse närmar utan nöjer oss med att konstatera att riksdagen bör undvika att acceptera sådan delegation utan hålla på sin författningsenliga rätt att vara den lagstiftande makten.

Det mest centrala i förslaget är bestämmelsen som anger att om det är uppenbart att riksdagens beslut inte kan avvaktas så får enligt propositionen regeringen själv genom ett eget aktiveringsbeslut öppna för möjligheten att träda in och ta över beslutsrätt som tillkommer riksdagen, det vill säga ge sig själv rätt att utfärda lagar som riksdagen enligt nu gällande regler har exklusiv rätt att stifta. Här begränsar vi oss till de långtgående och principiella förändringar som avses i detta stycke.

Om regeringen fattat ett sådant aktiveringsbeslut som avses här och ett dröjsmål skulle leda till avsevärt men för angelägna allmänna intressen kan regeringen utan riksdagens bemyndigande träda in i riksdagens ställe och stifta lagar.

De nya begrepp som används i detta sammanhang definieras inte utan regeringen diskuterar dem på ett allmänt plan i propositionen. De står alltså öppna för tolkning. Avgörandet ligger då i regeringens hand.

Vi känner igen denna reglering som i princip har samma uppbyggnad som reglerna beträffande Krig och krigsfara. Det gäller även de garderingar mot missbruk som finns med även beträffande Allvarlig fredstida krissituation. Den kritik och de kommentarer vi gjort ovan i anslutning till regleringen under Krig och krigsfara är lika relevant här beträffande Allvarlig fredstida krissituation.

3. Hur kan förslagen komma att utnyttjas och missbrukas?

Förslagen kan komma att utnyttjas för att begränsa grundläggande demokratiska fri-och rättigheter på ett sätt som riksdagen inte skulle ha godtagit. Det kan handla om att inskränka offentlighetsprincipen eller yttrande-, mötes-, förenings- eller demonstrationsfriheten, till exempel med hänsyn till påtryckningar från, åtaganden gentemot eller uppgörelser med andra stater eller organisationer (som Nato).

De kan komma att användas i anslutning till medlemskapet i Nato eller DCA-avtalet med USA. Det kan röra sig om att skicka militära styrkor utomlands, upplåta ytterligare militära baser åt främmande makt, använda värnpliktig personal i utlandsoperationer och utvidga mandaten enligt lagstiftningen om militärt operativt stöd.

Sverige har för närvarande militära styrkor i bland annat Polen och Lettland, har utfäst att skicka militär personal till Finland, har en officer ombord på en brittisk jagare som deltar i Operation Highmast och är på väg mot det Indo-pacifiska området samt har förutskickat att viss militär personal ska tjänstgöra vid USA:s kommando Indopacom. För närvarande kräver sådana insatser i princip riksdagens medgivande, men enligt en proposition ska regeringen ges mandat att i viss begränsad omfattning skicka militära styrkor utomlands. Vid konfrontationer och intermezzon på grund av sådana insatser är det inte svårt att föreställa sig att regeringen gör gällande ett akut nödläge, beslutar utvidga sitt mandat och sänder en större styrka utomlands.