Ny utredning om värnpliktiga i utlandsinsatser
Regeringen är inriktad på att värnpliktiga ska vara skyldiga att delta i militära insatser utomlands. Detta har hittills varit baserat på frivillig grund. Regeringen har dock länge haft detta projekt på agendan. En utredare fick för något år sedan i uppdrag att belysa frågeställningarna. Men dennes rapport vann uppenbarligen inte regeringens gillande. Den hemligstämplades.
Regeringen tar nu nya tag och har beslutat att tillsätta en utredning, som ska analysera i vilken utsträckning värnpliktiga ”kan och bör” utnyttjas i operationer för Natos avskräckning och försvar. Enligt direktiven handlar det om såväl ”behovet” som de ”rättsliga förutsättningarna” för att kunna tvinga värnpliktiga att under fred eller krig delta i militära insatser utomlands.
Regeringen påstår att det ”under vissa förutsättningar” är möjligt att tvinga värnpliktiga att medverka i sådana Natoperationer. Men samtidigt medger den att förutsättningarna är ”komplexa” och behöver analyseras vidare. Det är det minsta man kan säga. Vi återkommer till den frågeställningen.
Men vad gäller då rättsligt i denna fråga? Finns det lagligt stöd för att tvinga värnpliktiga att ingå i en väpnad styrka för utländska militära operationer i såväl fred som krig?
Det finns uppenbara hinder mot det, vilket regeringen också medger genom hänvisningen till komplexiteten och behovet av analys.
Det rättsliga styrs av totalförsvarsplikten. I den ingår den militära värnplikten, som utgör totalförsvarets kärna. Värnplikten är en medborgerlig skyldighet, men den regleras inte i regeringsformen (RF). De långtgående inskränkningar i medborgerliga fri- och rättigheter, som värnplikten innebär, regleras i lagen om totalförsvarsplikt. Eftersom den lagen föreskriver undantag från fri- och rättigheterna enligt RF, ska den tolkas restriktivt. Att tvinga svenska värnpliktiga att rycka ut i militära utlandsexpeditioner kräver som ett minimum tydligt lagstöd.
Att det är försvaret av Sverige som är grunden för värnplikten framgår av nyssnämnda lag (1 kap. 3 a §). Där klargörs att en totalförsvarspliktig är skyldig att genomgå mönstring och att fullgöra värnplikt ”endast” om regeringen ”med hänsyn till att det behövs för Sveriges försvarsberedskap” har beslutat om det. Det helt avgörande här är alltså den svenska försvarsberedskapen.
Det inte ens antyds i lagen att värnplikten är till för att bidra till andra länders försvarsberedskap. Enligt 1 kap. 5 § gäller att värnplikten ”ska fullgöras hos Försvarsmakten”, som är en svensk myndighet. Den ska följaktligen inte fullgöras hos en utländsk militär inrättning eller under annat befäl än det som följer av den svenska Försvarsmaktens befälsordning. Det finns inget mandat eller annat stöd för att lägga över eller delegera detta till en utländsk institution, allians eller allierad.
I 3 kap. 2 § klargörs vidare att för värnplikt ska det antal värnpliktiga skrivas in ”som i krig behövs i Försvarsmakten” eller för ”Försvarsmaktens fredstida beredskap”. Det handlar således om inskrivning för placering och tjänstgöring i den svenska myndigheten Försvarsmakten.
När det gäller internationellt militärt samarbete anges det i lagen (5 kap. 3 §) bara att ”utbildning” relaterad till sådant samarbete kan ingå i grundutbildning och repetitionsutbildning. Det ges inget utrymme här för militära insatser i utlandet.
Krigsuppgiften enligt pliktlagstiftningen kan inte vara någon annan än vad ”som behövs för Sveriges försvarsberedskap” och vad som ”i krig behövs för Försvarsmakten” för att möta angrepp mot ”riket”.
Inriktningen i lagen om totalförsvarsplikt är tydlig. Där finns som nämnts ingen antydan om att värnpliktiga ska kunna kommenderas till militära operationer i utlandet.
Omtolkningar
Vad regeringen i första hand är ute efter är att få till stånd en omtolkning av den nu gällande pliktlagstiftningen. Regeringen tar avstamp i att krigsuppgiften numera är en annan, där ”Sveriges försvarsberedskap” är av helt underordnad betydelse och fokus ligger på Natos operationsplaner, vilka innebär att landets fåtaliga soldater ska verka i insatser utomlands.
Vi anser att denna prioritering av Natoinsatser i utlandet på bekostnad av försvaret av Sverige är skadlig och att värnpliktiga varken kan eller bör tvingas delta. Men med denna inriktning på utländska affärer är det enligt vår mening upp till regeringen att föreslå tydliga lagändringar för att uppnå sitt mål i stället för att bana väg för omtolkningar av gällande rätt.
Grunderna för värnplikten är tydliggjorda
I förarbetena till lagen om totalförsvarsplikt anges (prop. 1994/95:6, s. 93) följande om grunden för värnpliktigas åligganden:
”Vidare är han inte skyldig att delta i operationer som inte syftar till att försvara landet. Det innebär bl.a. att det saknas laglig möjlighet att kommendera värnpliktiga att delta i förband som på begäran eller inbjudan av FN eller annan internationell organisation skickas till ett annat land för fredsbevarande uppgifter eller övning.”
I betänkandet Totalförsvarsplikt och frivillighet (SOU 2009:63) konstateras:
”Lagen om totalförsvarsplikt innefattar ingen skyldighet att tjänstgöra inom Försvarsmaktens utlandsstyrka. De soldater som tjänstgör i utlandsstyrkan gör detta på frivillig grund.”
Dessa grundläggande skrivningar vinner också stöd av betänkandet Utredningen om Försvarsmaktens militära personalförsörjning (SOU 2014:73), där följande slås fast:
”Regeringen konstaterade vidare att många hot mot Sveriges säkerhet är av sådant slag att de effektivast möts genom insatser utanför Sveriges gränser. Då lagen om totalförsvarsplikt inte är tillämplig på insatser internationellt innebär det att förband där soldaterna är uttagna med plikt inte kan användas för internationella insatser.”
Rättsläget framstår som klart. Den som vill ändra det har därmed att lägga fram förslag till ny lagstiftning.
Lagen om totalförsvar och höjd beredskap
Ytterligare ett par lagar bör för fullständighetens skull nämnas. En är lagen om totalförsvar och höjd beredskap. I den lagen definieras begreppet ”totalförsvar” enligt följande:
Totalförsvar är verksamhet som ”behövs för att förbereda Sverige för krig”. För att stärka ”landets försvarsförmåga” kan beredskapen höjas till skärpt beredskap och högsta beredskap. Av lagen framgår vidare att totalförsvarets resurser ska utformas så att de även kan användas vid ”internationella fredsfrämjande och humanitära insatser”.
Fokus är här tydligt på försvaret av Sverige. Det är Sveriges försvarsförmåga som ska stärkas för att förbereda landet för försvarskrig. Verksamhet i utlandet omnämns bara i form av fredsbefrämjande och humanitära insatser. Att delta i andra staters krig är något helt annat.
Lagen om operativt militärt samarbete
Enligt lagen om operativt militärt samarbete har riksdagen givit regeringen mandat att fatta beslut om att sätta in ”svenska väpnade styrkor” i vissa Natoperationer och för att hindra kränkningar av Finlands territorium. I förarbetena till lagen nämns vilka som kan ingå i sådana väpnade styrkor:
”En väpnad styrka består typiskt sett av personal och utrustning från Sveriges försvarsmakt, dvs. myndigheten Försvarsmakten. Begreppet innebär inte någon begränsning till någon särskild personalkategori inom Försvarsmakten och omfattar t.ex. såväl anställd personal som värnpliktiga som i övrigt uppfyller kriterierna på att utgöra en väpnad styrka.”
Detta kunde vid ett första påseende tolkas som att regeringen skulle ha rätt att sända värnpliktiga till Baltikum för att delta i krigsoperationer där. Men den aktuella lagen reglerar inte vad värnpliktiga kan tvingas till. Det är en helt annan fråga, som regleras endast i lagen om totalförsvarsplikt. Regeringen må fatta beslut om att sätta in en väpnad styrka i Baltikum, men om ett sådant insatsbeslut skulle omfatta även värnpliktiga måste det vara förenligt med de skyldigheter som åvilar värnpliktiga. Ett sådant beslut skulle enligt vår uppfattning för närvarande inte ha laglig grund.
Regeringsformen (RF)
I RF finns de grundläggande reglerna om användning av svenska väpnade styrkor. Här anges vilket statsorgan, regeringen eller riksdagen, som ytterst bestämmer om hur styrkorna får tas i anspråk. Värnplikten regleras inte direkt i regeringsformen. Men det finns inga bestämmelser i grundlagen, som ger stöd för att statsmakterna skulle ha rätt att sätta in värnpliktiga i utländska militära operationer. Grundlagen är dessutom primärt inriktad på försvaret av Sverige. Uppgiften är att ”skydda riket”. Regeringen får sätta in rikets försvarsmakt för att möta ett väpnat angrepp ”mot riket” eller för att hindra en kränkning av ”rikets territorium”. Det står klart att det är för sådant försvar av det egna landet som värnplikten är inrättad och avsedd.
Regeringen får i vissa fall sätta in svenska väpnade styrkor i andra länder om riksdagen medgett det på ett eller annat sätt. Ett sådant regeringsbeslut får dock inte innebära att värnpliktiga ska delta. Det skulle strida mot den underliggande lagstiftningen, det vill säga lagen om totalförsvarsplikt.
Regeringsformen är relevant även ur ett annat perspektiv. Värnplikten innebär en drastisk inskränkning av medborgarens fri- och rättigheter. Sådana begränsningar kräver omsorgsfull, genomtänkt och återhållen prövning. En sådan prövning har gjorts i och med lagen om totalförsvarsplikt, som med rätta ålägger medborgare värnplikt för att delta i försvaret av det egna landet. Att i efterhand introducera drastiska omtolkningar och ändringar av grunderna för lagen, som skulle medföra att värnpliktiga kan bli kommenderade att delta i krig i andra länder, är inte hållbart och rimmar inte med RF:s grunder.
Lagen om utbildning inom ramen för militärt internationellt samarbete
Den lagen anger restriktioner för att värnpliktiga ska vara tvungna att delta i ”utbildning” inom ramen för internationellt samarbete. Utgångspunkten är att samtycke behövs, trots att det bara handlar om utbildning. Lagen öppnar inte för militära insatser utomlands utan begränsar deltagandet till utbildning i utlandet.
Regeringens projekt
Regeringens projekt är inriktat på att infria Natos krav. Sverige ska göras ”alliansfähigt”. Krigsuppgiften ska inte längre vara försvaret av Sverige utan det överskuggande har mer och mer blivit inriktningen på krigsinsatser i utlandet på oklara och riskfyllda premisser och utanför svensk kontroll. Då skulle värnpliktiga behöva utnyttjas så långt det bara går!
Men värnpliktigas uppgift ska vara att försvara hemlandet. Den allmänna värnplikten behöver återställas. Den inskränkta hybrid till värnplikt som vi nu har är något annat än allmän värnplikt för ett folkförsvar. Ett fåtal värnpliktiga profileras och kvalas årligen in enligt oklara förutsättningar. Vilken blir effekten om till urvalskriterierna ska läggas viljan att delta i Natoinsatser ”i hela konfliktskalan” i utländska stater? Detta skulle göra det svårare att återställa den allmänna värnplikten. Det är ett skäl bland andra till att motverka att regeringens projekt realiseras. Ett annat är att de fåtaliga värnpliktiga vi faktiskt har behövs uteslutande för försvaret av Sverige. Ytterligare ett skäl är att den begränsade krets som skulle väljas ut för värnplikt i Natoanpassad form sannolikt skulle riskera att bli till en särskild kår skild från samhället i övrigt och med egen anda.
Närmare om utredningsdirektiven
Med den lilla armé Sverige har vill regeringen, som prioriterar utlandsinsatser i Natos regi, kunna sätta in värnpliktiga i alliansens operationer, vilka även kan komma att ”genomföras under ledning av Nato”. Det handlar för övrigt inte bara om Nato utan regeringens projekt omfattar även värnpliktigas deltagande i USA:s, Storbritanniens och andra allierades operationer så länge de kan anses ligga i linje med Natofördraget.
I enlighet med den gällande strategin konstaterar regeringen att Försvarsmaktens verksamhet ”i större utsträckning kommer att bedrivas genom operationer i andra Natoländer”. Så är redan fallet, vilket insatserna i Baltikum och de pågående finska projekten bekräftar.
Regeringen hävdar att svenska förband med värnpliktiga kommer att vara en del i Natos kollektiva försvar i enlighet med artikel 3 och 5 i Natos fördrag. Detta påstående är demagogiskt. Det är bara Sverige som beslutar om hur svenska styrkor ska användas, och det är svensk pliktlagstiftning som reglerar i vilken verksamhet svenska värnpliktiga får tas i bruk.
Enligt regeringen är det en förutsättning för värnpliktigas tjänstgöring att den behövs för Sveriges försvar. Detta är korrekt. Men sedan lyfter regeringen fram ett uttalande i propositionen om Totalförsvaret 2025–2030, som åberopas till stöd för att det ”inte finns någon begränsning som innebär att sådan tjänstgöring endast får ske i Sverige”, och:
”Situationen kan vara sådan att Sverige försvaras bäst genom operationer och annan verksamhet utanför Sveriges gränser, t.ex. i ett allierat land. Krigsplacerade värnpliktiga kan alltså enligt gällande rätt sändas utomlands, om det behövs för försvaret av Sverige.” (Prop. 2024/25:34, s. 92)
Om dessa påståenden är följande att säga. De är inte baserade på någon analys av rättsläget. Som vi redan redovisat i den här artikeln finns det inte rättsligt stöd för att värnpliktiga får tas i anspråk för internationella insatser utan endast för försvaret av Sverige. Det handlar alltså då om lägen när Sverige i självförsvar sätter in väpnade styrkor för att möta ett väpnat angrepp mot ”riket”. I ett sådant försvar kan ingå att förfölja en motståndare in över gränsen, men det är ingen uppgift för värnpliktiga.
Regeringen påstår sedan att det är klarlagt att det ”under vissa förutsättningar” är möjligt att nyttja värnpliktiga för Natos operationer, men tillägger samtidigt att det hela är komplext:
”Förutsättningarna för sådan tjänstgöring är dock […] komplexa och behöver analyseras vidare.”
Frågeställningarna som utredaren ska analysera är en blandning av bedömningar av faktiska förhållanden och rättsliga spörsmål, och frågorna har i icke ringa mån vinklats på ett sätt som inbjuder till av regeringen eftersträvade svar.
Regeringen konstaterar vidare att om utredningen inte kommer fram till nöjaktiga svar kan det finnas skäl att införa ändringar för att skapa en ”större tillgänglighet, användbarhet och flexibilitet kring värnpliktigas tjänstgöring inom Nato”. Det talas till och med om en ny ”tjänstgöringstyp”.
Enligt regeringen har utredaren att beakta att värnplikten innebär en stor inskränkning i den enskildes fri- och rättigheter, att plikten aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den samt att vid ”en förändring av värnpliktens omfattning behöver även faktorer som försvarsvilja och konsekvenser för Försvarsmaktens personalförsörjning i stort beaktas”. Att regeringen därtill nämner att utredaren ska beakta att värnpliktiga ”i första hand” ska användas som ett komplement till den anställda personalen i fredstid blir bara taktik och principlöst (vad gäller i krigstid?).
Till utredaren ska det knytas en referensgrupp med företrädare för samtliga partier i riksdagen.
Uppdraget ska redovisas senast den 26 april 2027.
Det finns tid att få till stånd medborgerlig upplysning, debatt och opinionsbildning om regeringens tankar om den framtida värnplikten. Det här är vårt bidrag.
Direktiven återfinns här:
varnpliktigas-tjanstgoring-i-natos-samlade-avskrackning-och-forsvar-dir.-202618.pdf (regeringen.se)
Värnpliktigas tjänstgöring i Natos samlade avskräckning och försvar – Regeringen.se